民間組織改革大提速

蔡如鵬

中國民間組織的發展正步入全面突破階段。一份剛剛發布的報告顯示，繼2011年民間組織增速扭轉了連續6年下滑的低迷狀態之后，2012年實現了增速的大幅攀升，不但走出增長低谷，而且開始步入快速增長階段。

報告的編撰者認為，這充分說明以廣東等地為代表的全國范圍內十余個省市的直接登記管理制度改革探索取得了切實的成效，“入門難”問題的破解，大大釋放了民間組織的發展活力。

這份由中國社會科學院研究生院編撰的《中國民間組織報告藍皮書（2013年）》（以下簡稱《藍皮書》）還預測，未來一個時期，隨著政府職能轉變的加快推進以及政府機構的進一步精簡，民間組織將獲得更大的發展空間和更多的資源支持，一步步成為社會管理創新的重要主體和社會建設的主力軍。

終結雙重管理

《藍皮書》數據顯示，截至2012年底，全國共有民間組織49.9萬個。這份報告的主編、中國社會科學院研究生院院長黃曉勇告訴《中國新聞周刊》，民間組織增長速度2011年出現拐點，2012年增速大幅提升。

據黃曉勇介紹，截至2011年底，全國共有民間組織46.2萬個，比2010年增長3.7%。2012年與2011年相比，民間組織數量增加了3.7萬個，2012年的年增長率為8.1%。“從民間組織的增長數據來看，2011年民間組織可謂逐步走出蕭瑟的寒冬，2012年則開始正式步入‘春天里。”黃曉勇說。

自2005年以來，民間組織增長速度持續走低，2010年增長速度更是創下了3.5%的歷史低谷。2011年與2010年相比，雖然增長速度只有不到0.1%的微幅增長，但卻有一定程度的歷史意義。

民間組織發展的全面突破不只表現為數量的快速增長，更為重要的是，在2013年推進的行政管理體制改革，突破了長期制約民間組織發展的重大制度障礙。

長期以來，中國政府對民間組織一直采取雙重登記管理制度。要成立民間社團或社會組織，必須先找到“業務主管單位”，然后才能到民政部門申請登記。諸多NGO由于找不到主管單位而無法注冊，這是制約民間組織發展最大的瓶頸。

2013年3月正式頒布的《國務院機構改革與職能轉變方案》明確提出，要改革社會組織管理體制，對于重點培育、優先發展的行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織，可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。

“這相當于從政策和制度上宣告了雙重管理制度的終結。”黃曉勇對《中國新聞周刊》記者說，“但只是個開始。”

中國社科院研究生院民間組織與公共治理研究中心秘書長、《藍皮書》的副主編蔡禮強說，制約束縛中國民間組織發展最核心的根基的問題，就是雙重管理制度的束縛。“這樣一個制度障礙的破除，對民間組織的發展帶來了應該說是一個空前的機遇。”

不過，業內也有專家認為不能高估直接登記制度的作用。

清華大學NGO研究所所長王名說，直接登記制度釋放了合法性，但不等于解決了其他的問題。一旦直接登記后，民間組織的很多問題將會暴露，如能力不足、公信力不高、資源不配套等。“民間組織的發展，仍有個長期的過程。”他說。

去行政化刻不容緩

對于前一段時間處于輿論中心的以紅十字會為代表的很多官辦社團組織，《藍皮書》認為，對其去行政化和去壟斷化的改革已刻不容緩。

《藍皮書》稱，中國很多官辦公益慈善組織和社團組織本身有一定的行政權力，導致其自我管理、自我服務的職能不能充分發揮。黃曉勇對《中國新聞周刊》說，“以紅十字會為代表的官辦社團組織頻頻遭遇嚴重信任危機，充分表明對它們的去行政化改革既勢在必行，又刻不容緩”。

與傳統官辦公益慈善組織形成鮮明對比的是，在雅安地震捐贈中，無業務主管單位、純民間的壹基金成為得到捐贈數額最多的公益組織。

黃曉勇說，雅安地震捐贈是民間組織發展的一個轉折點，壹基金的成功充分說明，只要透明度高、專業化強，民辦公益組織的發展前景和影響力絕不亞于擁有龐大組織和資源優勢的官辦組織。

2012年年初，紅十字會參與了國家的社會組織綜合改革試點。《藍皮書》指出，在紅會主動改革的一年多時間里，雖然很努力，但收效并不明顯。不但沒有成為所期待的社會組織改革示范，連自身所面對的巨大社會信任危機都還沒有有效的解決方式。

《藍皮書》分析稱，中國的很多官辦公益慈善組織和社團組織具有強烈的行政色彩，不愿意按照民間組織本身的內在要求去運作。黃曉勇對《中國新聞周刊》說，“這里既有制度上的慣性，也牽涉到一個龐大的既得利益群體。”

“因此，包括紅十字會等官辦社團組織去行政化改革的路徑，是在保留政府資金投入和工作人員原有工資、社保、待遇的基礎上，將行政級別改變為非行政機構的職級制。”黃曉勇說，“這不是簡單剝離他們目前享有的編制、待遇和政府支持，而是改變他們原有的行政等級化組織結構和行政指令化運作模式。”

紅十字會總會擁有副部級行政級別，列為中央財政一級預算單位。在機構設置上，它是按照行政層級設置的，從中央到省、市、縣都建有紅十字會機構，人員編制屬于參照公務員管理的事業制或事業編。

《藍皮書》指出，紅十字會只有改革行政管理體制，改變行政等級化的組織結構，才能向著社會化方向發展。

公共治理模式

在黃曉勇看來，社會體制改革的重要任務是把民間組織培育成為公共治理結構中的重要主體。“凡是民間組織能管能做的，政府都不應該自己管和自己做，應該放手讓民間組織來管來做。”他說，“只有這樣，政府才能走出越來越忙而問題卻越來越多的怪圈，充分發揮民間組織的協同和參與作用。”

他對《中國新聞周刊》記者分析說，長期以來，出于對民間組織成為體制外異己力量的擔心，政府采用雙重管理制度的限制性管理方式，造成了民間組織整體發育程度較低，數量和規模偏小、專業化能力較低、行政化色彩較濃、組織依附性較強，獨立自主地發揮社會自治作用和協助社會管理的能力都非常有限。

王名則認為，雙重管理體制背后，是政府對社會組織落后的認識。因為在觀念上將非政府組織放在對立的位置，因而在體制上設立雙重管理的門檻，盡可能少登記或者不登記民間組織。“曾有某地的民政部門將三年沒有登記一個社會組織當作業績來報告。”他說。

《藍皮書》指出，政府應改變單純以經濟建設為中心的片面認識，走出擔心民間組織和不重視民間組織的雙重誤區。政府與民間組織之間應當形成一種新型的合作關系，從行政化的領導關系變成協商性的指導關系，從單向度的命令關系變成雙向性的互動關系，從無償性的被動服務到有償性的主動服務。

黃曉勇說，行政體制改革與民間組織發展是相互支撐、互為條件的關系，政府職能轉變是為民間組織發展提供空間和資源支持的前提，而民間組織發展則是承接政府職能轉移的基礎和保障，兩者缺一不可。

“行政體制改革成敗取決于政府職能轉變情況，而政府職能轉變能否順利，民間組織在其中發揮著重要的基礎和支撐作用。”他說，“如果政府不能及時有序將不該管的職能逐步轉移出去，面對日益增多和復雜的社會事務，政府規模不但無法變小，反而會有進一步反彈的壓力和可能。”

“只有通過向社會放權和轉移職能，形成政府與社會協同合作、資源互補的參與型公共治理模式，改變社會管理和公共服務提供的單一主體狀況，行政管理體制改革才能取得切實的成效。”黃曉勇說。