完善立法是教育改革的當務之急

王全寶

“沒有教育的集體共識，教育改革就無法確立前進的方向。沒有法制保障，深化教育領域綜合改革必將困難重重。”12月2日，第十二屆全國政協常委、副秘書長、民進中央副主席朱永新在接受《中國新聞周刊》專訪時，表示了對未來教育改革的擔憂。

中國民主促進會（簡稱民進），是以從事教育文化出版工作的高中級知識分子為主的民主黨派。多年以來，朱永新一直關心教育問題，并深耕其中。他曾擔任江蘇省蘇州市主管教育的副市長，發起新教育實驗，引起社會廣泛關注。

2006年，朱永新出任中國教育學會副會長；2007年起任民進中央副主席；之后又擔任第十一屆全國人大常委，教科文衛委員會委員。今年3月兩會期間，他當選為第十二屆全國政協常委、副秘書長。

在《中國新聞周刊》的專訪中，朱永新認為，當下教育改革要從立法滯后以及政府對教育“管得太死”等問題入手。

教育立法是教改當務之急

中國新聞周刊：中國教育存在很多問題，在你看來首先需要解決的問題是什么？

朱永新：我認為，要想擺脫中國教育的危機，首先面臨的是如何增強全民對于教育集體共識的問題。

一個國家的教育水平，取決于這個國家的全體公民對教育的關注與理解程度。目前，中國教育出現很多問題，全社會對于教育似乎出現了“集體失望”。一方面，大家對教育很不滿意，批評、抨擊、抱怨；另一方面，大家對教育又茫然、不知所措、失去信心。這種對教育失去期待的情形，是非常可怕的現象。

教育是社會的縮影。批評教育時，不能忘記反思教育賴以生長的環境。我們的教育應該進行一次啟蒙。讓真正的優秀教育理念走進民間，是我們共同的重要使命。沒有教育的集體共識，教育改革就無法確立前進的方向。

中國新聞周刊：十八屆三中全會提出對教育領域進行改革，你如何評價未來改革的方向？

朱永新：當前，中國教育改革涉及范圍很廣，包括人才培養體制、考試招生制度、現代學校制度、辦學體制、管理體制等多方面改革。教育改革，需要政治、經濟、社會改革配套，需要教育內部的系統變革。

在三中全會出臺的《決定》中，首次在教育領域使用了“綜合改革”字眼，這實際上拓展了教育改革的范疇。而之前的三中全會提出的教育改革基本是單方面的。顯然，中央已經認識到教育改革頂層設計的重要性。

教育改革與發展規劃綱要已經勾勒出中國教育改革的藍圖，三中全會的主要改革要點在《綱要》中已經提出，這次特別強調市場在資源配置中的決定作用，為改革提供法治保障等。《決定》中涉及教育改革內容之廣，超過了以往歷次三中全會提出的教育改革，其改革力度最大，意味著改革難度也最大。

中國新聞周刊：改革關鍵還在于落實。應該如何去保障下一步教育改革的有效實施？

朱永新：不落實就落空，這句話對教育來說尤為重要。《決定》提出深化教育領域綜合改革，這個提法很好，但是如何去落實？這一段時間我也在思考這個問題。

《決定》提出了“建設法治政府和服務型政府”的方向。有法不依是可恨的，無法可依是可怕的。法治，僅僅強調操作顯然不夠，其基礎必須是完善立法。而我國的教育立法，長期滯后于教育事業的發展。《教育法》《教師法》《高等教育法》都已經實行了數十年，許多條文明顯已經不能適應形勢發展需要。

從目前來看，調整教育者與受教育者關系、學校與教育者關系、學校與受教育者關系的法律規則，顯得非常薄弱和欠缺。這樣一來，教育關系的相關領域存在著明顯的法律真空地帶，缺乏明確的法律界定。

我擔任十一屆全國人大常委期間，人大沒有通過一部新的教育立法。從2003年以來，近十年沒有通過一部教育法律。而十二屆全國人大關于今后五年的立法規劃里，也只有修訂《職業教育法》一項規劃，社會呼聲極高的《學前教育法》《學校法》等都不在此列。

以《學校法》為例，建立現代化的學校制度已經成為教育改革的熱門話題，但是作為辦學主體的學校，至今卻沒有一部與之相對應的法律。而現實生活中，出現越來越多與學校相關的法律糾紛。因此，我多次呼吁制定《學校法》是當務之急。

中國新聞周刊：三中全會《決定》中強調了“市場在資源配置中起決定性作用”，這對于教育領域而言意味著什么？

朱永新：意義非同一般。《決定》強調了市場作為資源主要分配者的地位，而政府應該在社會公共服務領域擔當主要供應者的作用，這為處理好教育領域政府和市場的關系、進一步發揮市場在教育資源配置中的作用，提供了理論和實踐指導。

例如，在發展民辦教育問題上，如何鼓勵民間資本進入，支持民間教育改革？這也是必須探索的方向。改革開放以來，中國民間資本基本沒有進入教育領域。中國的民辦大學和中小學基本是依靠自己積累，從一開始就在夾縫中生存，很少有能夠與公辦學校抗衡的民辦學校。

流水不腐，戶樞不蠹。如果沒有真正的民辦學校的興起，公辦學校就缺乏真正的對手，沒有競爭的中國教育就會缺乏活力；與此同時，政府也會因包袱沉重而步履蹣跚。沒有競爭的教育必將失敗。

行政權力不可瓜分學術權力

中國新聞周刊：高校去行政化一直是大家關注的問題。三中全會也提出，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。

朱永新：我曾多次寫文章呼吁大學要淡化行政權力的問題。我認為，目前學校行政化的特征主要表現在兩方面：從政府和學校的關系來講，政府對學校的管理和控制太多、太強，專業設置、課程開設、經費劃撥、教育評價、校長任命等都由政府說了算；從學校內部來講，行政權力大于學術權力，行政權力控制著學術權力。

要讓學校擺脫行政化的桎梏，首先政府應該放權，把辦學權力交給校長。其次在學校內部，行政權力應該更多讓位于學術權力，高等院校通過董事會、學術委員會、教授委員會等，中小學通過社區教育委員會、教師工會等民主方式來管理學校，強化學術權力。

大學校長、院長應成為榮譽性、服務性的職位，只有德高望重的教育家才可以擔任。并且，校長、 院長在職期間不應再參與學術領域的評獎、評職稱，但可以通過較高的工資待遇進行激勵，防止行政權力瓜分學術權力。履行辦學職能的大學校長不應簡單地由行政部門或領導任命，而應當通過公開競爭或教職工推薦的方式，由教授委員會聘任。這樣一來，校長就不再是對某個部門、某個人負責，而是對整個學校和教師負責。

中國新聞周刊：如何看待當下“副部級”高校的存在？

朱永新：一直以來，中國公立高校的校領導都是有行政級別的。原來本科院校的黨委書記與校長是正局（廳）級，近十年來，位列985 高校的大學成了“副部級大學”，其黨委書記和校長成為中央直接管理的副部級干部。

1999 年，進入985 工程第一期的高校只有9 所，而到2009 年就已經增加到65 所。在某種程度上，副部級大學的出現，也增強了高校領導的官員定位與官員意識，大學校長又基本是上面任命的，這也強化了政府對高校的行政管理。

現在高校的評價機構、行政機構可以說都是行政導向的。高校濃厚的行政色彩，使原來學術氣息濃重的大學校園不可避免會出現學術腐敗和教育腐敗問題。

從某種意義上來說，高校校長其實是作為官員來提拔和任命的，一些院長、系主任和教授也會在高校和政府機關間調動。如果取消大學的行政級別，可能會使學者教授沒有機會進入干部序列，無法參與公共事務管理。

所以，大學的去行政化與我國的干部制度改革需要配套進行。中國的干部制度一直是序列化的，一般都是科、副處、正處、副廳、正廳這樣一級級升上去的，很難破格提升。所以，如果要和政府間人員保持流動，高校就必須有一個參考的級別。

我認為有一種變通的辦法，那就是對學術性機構應該給予特權，不要進入序列化過程，走非公務員系列。大學教授可以做科長，也可以做處長、廳長。只要用人單位有一套完善的考評機制，職位要求和考評方式是明確的，這就具有可操作性。大學走行政序列在國外是沒有的，有行政級別其實反而限制了很多教授進入行政序列的機會。

中國新聞周刊：對于高校去行政化問題，具體應該采取哪里措施？

朱永新：我認為首先應該修改高等教育法，建立起大學的職員制。大學里的大部分職員是終身制的，他們是管理人員，應該參照科層制管理，年功序列的晉級，行政部門的首長則應該都是輪換的。比如教務長，應該由教授來做，實行任期制，任期結束再回去做教授。教務長和其他行政人員應該經由民主選舉、校長任命，或者校長提名，學校校務委員會任命。所有類似的崗位都由教授輪換，這樣做還能大大減少高校行政人員的數量，提高行政人員的工作水平。

現在高校行政人員太多了，而且行政人員考評壓力沒有教授的考評壓力那么大。因此，在高校，做行政人員在某種程度上似乎比做教授更有吸引力。

大學淡化行政權力，與大學行政人員的去學術化也是相輔相成的。在許多高校，專職的行政人員也熱心于職稱，熱心于研究員、副研究員等學術職稱，結果行政人員的心思往往不在日常的教育管理工作上，而是想辦法寫論文，發表著作。

所以，我建議，取消高校行政人員評聘職稱，取消行政人員工資與職稱掛鉤，采取年功序列制，按照工齡和績效考核來發放工資與獎金。

同時，建議要求所有大學的行政人員不得參與競爭性的學術活動，不得在擔任行政領導期間評聘職稱，不得在擔任行政領導期間申請各種科學研究的課題和各種學術獎勵。一句話，不能夠用行政資源去占領和瓜分學術資源。只有讓高校真正成為學術的樂土，學術才能真正成為思想的家園。