中共首次公布黨內法制定規劃

蔡如鵬

11月27日，中共下發了首個黨內法制定五年規劃綱要，要求健全權力運行的制約和監督體系，意圖以“家法”規范中紀委的腐敗懲治以及預防手段，比如強化巡視制度、完善領導個人事項報告制度。評論認為，這意味著中紀委職能可能有大幅調整。

這份五年規劃綱要——《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《綱要》）督促中共在反腐倡廉建設方面完善黨內立法，切實把權力關進制度的籠子里。據悉，這次編制黨內法規制定工作五年規劃，在中共歷史上還是第一次。

“黨內法規是中共自我治理、自我完善、自我進步的一個重器。”中共中央黨校教授葉篤初對《中國新聞周刊》說，“這次《綱要》的發布，必將對黨內生活產生深刻的影響。”

法治反腐

“法治反腐敗要靠健全完善的法律和制度，而且必須是系統的和嚴密的法律和制度。” 北京大學法學院教授姜明安對《中國新聞周刊》說，中央既然選擇以法治方式和途徑反腐敗，自然就必須健全、完善系統嚴密的黨內法規。“為此，不能沒有頂層設計，尤其不能不制定中央黨內法規制定規劃或規劃綱要。”

在反腐倡廉建設方面，《綱要》從健全權力運行制約和監督體系，完善預防腐敗的黨內法規，完善查辦腐敗案件的黨內法規，完善處理檢舉、控告的制度，完善紀檢監察體制機制等六方面作出規定。

其中，關于健全權力運行制約和監督體系，《綱要》指出要修訂《中共黨內監督條例（試行）》和《中共巡視工作條例（試行）》，強化一把手監管，充分發揮巡視工作作用。完善領導干部述職述廉、提醒談話、誡勉談話、函詢、質詢、罷免或撤換等制度。完善領導干部報告個人有關事項制度。

在之前的反腐風暴中，中紀委書記王岐山已經就中共巡視工作進行了大刀闊斧的改革。而在稍早前舉行的中共十八屆三中全會上，巡視工作的強化與改革得到中共中央的再度確認和支持。

關于完善查辦腐敗案件的黨內法規，《綱要》要求研究制定《中國共產黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》（以下簡稱《案件辦理工作條例》）。

多年來，中央和中紀委已就紀檢機關辦案工作制定了多項黨內法規和其他規范性文件。姜明安說，現在的問題是，這些規定過于分散、碎片化，有些規定與現時的法治要求、信息公開要求不符，有些規定跟不上反腐形勢的發展，對新的反腐機制，如網絡舉報、網絡反腐，沒有予以有效的規范。

因此，《綱要》要求對有關查辦腐敗案件的現有規定進行整合、重構、補充，研究制定新的《案件辦理工作條例》，以進一步完善辦案程序，規范辦案措施，提高辦案質量。

中紀委調查黨政官員違紀案件所采取的“雙規”辦案手段，近年來飽受詬病。最近，中央調整了反腐敗有關部門的職能定位，中紀委對構成犯罪的案件一律移交司法機關查處，并且不再負責案件的具體指揮協調工作。

“這一重要轉變必然也要在《案件辦理工作條例》中體現出來。”姜明安說。

此外，在完善處理檢舉、控告的制度方面，《綱要》也要求明確受理檢舉、控告的范圍和方式，嚴格處理程序，對錯告、誤告、誣告行為予以明確界定，嚴肅查處打擊報復舉報人、控告人的行為，從制度上保護舉報人、控告人的合法權益。

治理重器

新中國成立以來特別是改革開放以來，中共中央制定頒布了一批黨內法規，為管黨治黨、執政治國提供了制度保障。但是，由于統籌規劃不夠，黨內法規體系建設總體上比較滯后。

“一段時間以來，黨內法規‘碎片化現象比較突出，法規制定工作的系統性、整體性和計劃性還不夠。”中央社會主義學院教授甄小英認為，制定和修訂黨內法規任務迫在眉睫。

姜明安告訴《中國新聞周刊》記者，由于立法缺乏頂層設計，許多領域缺少必要的基礎主干性的法規；有的領域雖有基礎主干性法規，卻缺少配套性法規；還有些領域的某些法規存在著相互重復，甚至相互沖突的情形。

“盡管經過近年來的法規清理，這些問題得到部分解決，正在減少，但是如果我們現在不抓緊推出黨內法規制定規劃或規劃綱要，特別是中央黨內法規制定規劃或規劃綱要，這些問題不可能得到根本解決。即使舊的問題得到解決，新的問題還會不斷產生。”他說。

十八屆三中全會提出了經濟、政治、文化、社會、生態和黨建六大領域的改革，其中黨建領域的改革是其他五大領域改革的保障。

“關鍵在于提高黨科學執政、民主執政和依法執政的水平，完善黨的領導體制和執政方式。而實現這一目標的最重要的措施，就是健全完善中國共產黨黨內法規體系。”姜明安對《中國新聞周刊》說，“正因為如此，中共中央在《全面深化改革若干重大問題的決定》通過半個月后，即發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》。”

據悉，編制《綱要》的目標是力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架。

憲法為上

去年6月，中央對黨內法規和規范性文件開展了清理工作。到今年8月，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續有效，其中42件將作出修改。這是中共歷史上第一次對黨內法規和規范性文件進行集中清理。

“清理工作是為今后黨內法規建設開個頭，更重要的是建立長效機制。”中共中央黨校教授、黨建問題專家葉篤初認為，一個有著強大生命力的政黨，應該努力找到不斷促進自身健康發展的法規，這樣才能全方位地回應新形勢下的新挑戰。

曾兩次參加黨章起草工作的葉篤初告訴《中國新聞周刊》，《綱要》的一個亮點是首次提出“憲法為上，黨章為本”。

“這個意義非常重大。”他說，“這對黨內法規的定位以及與國家法律的相互關系，都給出了準確的詮釋。那就是，黨要在國家法律的范圍內從事工作。”

《綱要》將黨內法規分成六大板塊：黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設。

據統計，《綱要》涉及制定、修訂、健全、完善的法規包括《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》《中國共產黨統一戰線工作條例》《中國人民解放軍政治工作條例》等30多項。

其中，《綱要》提出，要抓緊制定《中國共產黨黨組工作條例》（下稱《黨組工作條例》），明確黨組的設立、職權職責和工作方式，規范黨組決策程序，進一步理順黨組與所在機構組織的關系。

姜明安介紹說，《黨組工作條例》屬于組織性的法規，“過去，由于我們不重視法治，組織法制建設一直比較薄弱，不要說黨內法規，就是國家法、組織法也很不完善”。

他說，制定《黨組工作條例》目的在于理順黨組與所在機關、機構、組織的關系，“既支持人大、政府、政協、司法機關、人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協調一致地開展工作，支持國有企業和事業單位依法營運，又發揮黨組在這些機構中的領導核心作用，保證黨的路線方針政策和決策部署得到落實”。