食藥監機構改革：整合與放權

王全寶

“五一”節剛過，國家食品藥品監督管理總局網站官員介紹欄進行了更新，根據網站更新內容顯示，食品藥品監管總局新班子已定。

4月18日，國務院公布的《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（簡稱《指導意見》）要求，省、市、縣三級食品藥品監管機構改革，應分別在2013年上半年、9月底和年底前完成；同時要求國務院各有關部門不干預地方政府的改革。

這是繼全國“兩會”公布《國務院機構改革和職能轉變方案》后，一個月間，國務院再度下發文件，加速推進地方食品藥品監督管理體制改革。

在此次大部制改革中，食藥監系統改革波及面最廣，涉及多達7個部委，覆蓋中央到地方省市縣三級。

《中國新聞周刊》獲悉，約半個月前，國務院就已將《國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》（簡稱“三定方案”，即定機構、定職能、定編制）下發給新組建的國家食品藥品監督管理總局（簡稱“食品藥品監管總局”）。

“新三定方案取消了總局很多審批事項，下放了很多權力，旨在強化地方政府責任。” 一位不愿具名的原食藥監局官員如此評價。

重新調整架構

《中國新聞周刊》記者獲悉，“兩會”剛結束，在3月18日舉行的國務院常務辦公會上，食品藥品監管總局的三定方案就已經獲得原則通過。3月31日，三定方案已在內部下發并逐級傳達。

三定方案規定，新組建的國家食品藥品監督管理總局（正部級），為國務院直屬機構。食品藥品監管總局的內設機構由原來的12個增加到17個，機關行政編制345名。其中，局長1名，副局長4名，為加強國家食品藥品監管總局與衛生計生委統籌銜接，增設一名副局長兼任衛生計生委副主任。司局領導職數60名，國家食品藥品稽查員10名。

此外，按照生產、流通、餐飲食品安全監管職能，國家食品藥品監管總局下設了三個食品安全監管司。

此外，總局還增加了綜合司（政策研究室）、科技和標準司、應急管理司以及新聞宣傳司。

未能終結多部門分治局面

在現行的食品安全監管體制中，涉及食品安全監管的部門有7個，即國務院食安辦、衛生部、工商總局、質檢總局、藥監局、農業部、商務部。長期以來，職責交叉和監管空白并存，責任難以完全落實，資源分散配置難以形成合力，整體行政效能不高，尤其是食品安全“分段管理”“多頭管理”“九龍治水”的問題一度飽受詬病。

此次食藥監系統大部制改革，主要就是為了解決過去多部門分頭管理的弊端，通過整合相關機構和職能，提升專業監管和全程監管的能力。

《國務院機構改革和職能轉變方案》指出，新組建的國家食品藥品監督管理總局主要負責生產、流通、消費環節的食品安全監督管理。新組建的國家衛計委負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農業部負責農產品質量安全監督管理；原來歸商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。

上述方案公布之時，有輿論認為，改革后專司食品安全的部門只剩下食品藥品監管總局、農業部和衛生計生委3個部門。

然而，在《中國新聞周刊》獲悉的三定方案中，食品安全監管職能的分工仍然涉及6個部門之多。

根據三定方案，農業部門負責食用農產品從養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監管管理；國家衛生計生委負責食品安全風險評估和食品安全標準制定；國家質監總局仍然負責食品包裝材料、容器、食品生產經營工具等食品相關產品的生產加工的監督管理，并且負責進出口食品安全、質量監督檢驗和監督管理；工商行政管理部門負責保健食品廣告活動的監督檢查；商務部負責擬定促進餐飲服務和酒類流通發展規劃和政策。

“實際上，改革遠沒有到位，很多職能仍散落在一些部委。”一位不愿意具名的原食品藥品監督總局官員對《中國新聞周刊》評價說。

三定方案規定，衛生計生委負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。對此，上述人士認為，制定食品安全標準是“很實”職能，“也就是說，衛生計生委屬于決策者，食品藥品監督總局是執行者。衛生計生委通過檢測評估，認為哪種產品有危害，食品藥品監督總局才能處罰。”

改革后，在食品安全監管方面，食品藥品監管總局仍要與5個部門分工合作，事實上并未終結食品監管多部門分治的局面。

向地方放權

下放權力，強化地方政府責任，也是此次食藥監“大部制”改革的一個重點。

4月18日，國務院公布的《指導意見》強調，對于食品藥品監督管理責任，地方政府要負總責。地方各級食品藥品監督管理機構領導班子，由同級地方黨委管理，主要負責人的任免須事先征求上級業務主管部門的意見，業務上接受上級主管部門的指導。這樣的管理方式，即為屬地管理。

實際上，這也是延續了2008年國務院機構改革取消省級以下食品藥品系統垂直管理的做法。

食品藥品監管是否該垂直管理，一直以來爭議頗多。從上個世紀90年代末開始，工商、質監、藥監部門就先后實行省級以下垂直管理。這一模式被認為遏制了地方保護主義。

國家行政學院教授汪玉凱認為，以前食藥監的垂直管理確實解決了監管不到位、監管矛盾等問題。但不久后，就出現了地方政府將責任往上推的現象。

“原來部委沒有發揮總設計師的作用，比如制定方針政策、監督檢查、提出指導意見等，一些部委反而當了操盤手。這樣一來，出了問題地方政府當然就會向上推卸責任。此次改革，就下放了很多權力給地方。”上述不具名原食藥監局官員說。

在三定方案中，明確列出下放的五項工作職責。其中，將藥品再注冊以及不改變藥品內在質量的申請，藥品、醫療器械質量管理規范認證，藥品委托生產許可，進口非特殊用途化妝品等多項職責，將從總局下放給省級食品藥品監督管理部門。

同時，在行政許可審批方面，國家食藥監局也進行了取消和整合。藥品生產行政許可和藥品生產質量管理規范認證，逐步整合為一項行政許可；藥品經營行政許可和藥品經營質量管理規范認證，逐步整合為一項行政許可；化妝品生產行政許可和化妝品衛生行政許可整合。