居住證：戶籍改革仍待破局

趙杰

5月6日召開的國務院常務會議明確提出，今年將出臺《居住證管理辦法》（下稱“辦法”）。

在這次會議上，此項議程是2013年全國九大重點領域和關鍵環節改革內容之一。會議提出，將圍繞提高城鎮化質量、推進人的城鎮化；并分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。

公安部治安局辦公室主任邊江清在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，《辦法》的起草工作主要由國務院牽頭，公安部則負責相關具體工作，“目前稿件已經完成，并提交國務院。”

“按照流程，《辦法》最終會到國務院法制辦接受審議。”國務院法制辦秘書行政司處長楊奎告訴《中國新聞周刊》。不過他表示，目前對其進展到什么環節，尚不清楚。

居住證重在公共服務

居住證并非新鮮事物，此前在全國一些城市均對此有探索。不過，這次在全國層面明確日程表，故格外引人關注。一旦《辦法》如期實施，全國統一的居住證管理制度就將確立，城市門檻有望降低，且固有的戶籍制度會有所突破。

早在2010年5月27日，國務院頒布《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首提在全國范圍內實行居住證制度。在此前后，作為戶籍改革試點，浙江諸暨市店口鎮曾于2009年10月開始試點居住證制度；同年廣東開始探索外來工人積分入戶政策；2011年，江蘇省開始在蘇州市進行“暫住證”換“居住證”試點工作；此外，武漢等城市也先后實施居住證制度，使部分長期在城市工作并連續居住、參加社會保險的流動人口有序落戶。

據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心數據，2010年至2012年，全國共辦理戶口“農轉非”2500萬人，為3年前的2.2倍。2012年，全國非農業戶口人口所占比重達35.29%。

全國流動人口最為集中的京滬廣亦有行動。廣州于2011年下半年正式出臺居住證相關管理辦法；上海于次年11月公布《居住證管理辦法（草案）》征求民意；北京則于2012年4月釋放信息，將該市的《辦法》草案起草工作納入當年立法計劃。

廣州天河區五山街道辦工作人員在接受《中國新聞周刊》采訪時，一再強調居住證的功能主要在于“公共服務”，和身份證有本質區別。“居民證主要便于持證人辦理社保、醫保、子女入學等保障，享受基本公共服務。”

“居住證在目前看來已不新鮮，關鍵要看它推行后，是否能保證流動人口切實享受到與所在城市市民平等的公共服務權益。”經濟學家、燕京華僑大學校長華生在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，全國統一居住證管理制度，可作為戶籍制度改革推進過程的一個環節，作為解決相應問題的一個緩沖。

不能等同于戶籍改革

今年“兩會”期間，公安部副部長黃明就《辦法》草案涉及內容曾做簡單介紹。他提到，居住證制度將使長期在城市工作并連續居住、參加社會保險的流動人口公平公正有序落戶。具體方案包括：提供一個證件，解決其落戶通道問題。而如何讓大多數流動人口逐步穩定下來、在城鎮和農村安居樂業，是該部今后抓緊開展政策研究的重大課題。

他還透露，公安部將會同有關部門，于今年年底初步建立國家人口基礎信息庫基本框架，以切實服務流動人口。

華生在接受《中國新聞周刊》采訪時一再強調，居住證的實行“一定不能等同于或取代戶籍制度改革”。他指出，城市戶口壟斷對中國社會發展的巨大阻礙，遠未引起人們足夠重視。具體體現為，擁有合法城市戶口的人口與農村人口的比例相對于發達國家，正好完全倒置。

“按照國務院戶改分步走的部署，居住證無疑是其中一步，但二者有本質不同。”北京大學政府管理學院副院長白智立，在接受《中國新聞周刊》采訪時，亦表達與華生相同的觀點。在他看來，居住證所提供的是流動人口在居住地享受公共服務的權利；但是與戶籍制度綁定的是身份證，后者由于歷史慣性、管理部門多、利益糾葛復雜，改革起來尤其困難。

不過，他也坦言，一旦居住證的實施能夠取代戶籍，“就非常理想”。但現實情況不容樂觀，其取決于居住證所能捆綁公共服務功能的程度。

作為戶籍管理重要部門之一的公安部，近年來一直試圖突破戶改堅冰，但效果甚微。此前該部一位官員在接受《中國新聞周刊》專訪時坦言，從多城市已經進行的戶改探索來看，由于戶籍本身所附加的諸多利益，改革難度不小，體現最為明顯的是北京、上海和廣州。該部一直從中做協調，希望打破固有模式，居住證制度在該過程中效果漸現，于是被建議和采納。

在白智立看來，雖然二者不能等同，但是作為戶改推進的嘗試和步驟之一，居住證制度確立同樣值得肯定。居住證的推行，從一定程度上彌補了流動人口長期缺失的公共服務權益。

中國戶籍改革大方向為，中等城市將進一步降低落戶門檻，有序放開落戶限制；小城市和小城鎮放開落戶限制；特大城市和大城市要進一步完善落戶政策，合理控制規模。

據《國務院基本公共服務“十二五”規劃》，此后五年，在促進城鄉、區域基本公共服務均等化方面，國務院將以輸入地政府管理為主，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展。

“就城鎮化的本義，居住證管理制度亦不會‘一刀切。”白智立告訴《中國新聞周刊》，中小城市將在此番改革中首先獲益，大城市、特大城市則會由于人口壓力較大，而緩慢推動。

關于居住證制度推行的效果保障與監督機制，白智立認為力度尚不足夠。“這是一項涉及居民遷徙自由、生活與生存權利的基本改革，事先并無廣泛征求民意。”他在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，《辦法》目前只是一部部門法規，為配合未來的戶籍制度整體改革，宜提升立法層級，出臺法律。

不容忽視的現實瓶頸

一直以來，圍繞中國的戶籍制度改革問題多有爭議。一種觀點認為，改革應致力于剝離附著于戶籍上的各種福利；一種觀點則支持直接改革戶籍制度本身。“我認為毫無爭論必要，可以同時推進，”華生告訴《中國新聞周刊》，當務之急是啟動改革。

據人力資源與社會保障部網站公布的最新統計公報，2011年農民工2.53億人，同比增長0.1億人，外出就業的有1.59億人，占比逾六成，80、90后新生代農民工占到60%以上，逐漸成為主體力量。這部分人群也正是推進戶改的倒逼力量。

在白智立看來，居住證制度并未完全一邊倒地傾向于爭論的任何一方，而是權衡折中之策。長期以來圍繞戶籍制度本身所產生的利益格局，是他最為關心的問題。“一方面是各相關部門的管理利益目前尚未協調明確；一方面是中央和地方的關系問題，曾經深受戶籍之利的地方政府在改革問題上是否與中央已完全達成共識，有待觀察”。

中央政法委副秘書長、中央綜治辦主任陳訓秋此前曾表示，居住證的“含金量”，也就是附著在居住證上的各項公共服務，將先按國家相關規定，納入流動人口就業、技能培訓、子女就學。對其余公共服務，則不作硬性規定，僅列出可以包含項目，而具體如何操作，則留給各省市自己按照實際情況確定。

白智立建議，進一步改革戶籍制度，要盡快理清價值取向，“政策給出的價值和目的，是基于維穩？還是公平？抑或是發展經濟？”其次，要在全國層面對利益整合問題予以全方面考慮，做好頂層設計。

華生對伴隨居住證制度而進一步推進深入改革的顧慮有兩點：地方政府所承擔的財政負擔較重，以至于政策落實不到位；人口進一步涌入大城市。

“這兩重顧慮事關利益分割問題。”他說。