食藥監改革的“上海模式”

王全寶

早在十年前，上海就開始探索實踐食品監管上?！按蟛恐啤蹦Ｊ?，即食品全過程監管歸屬一個部門——上海食品藥品監管局（簡稱“上海食藥監局”）。

2003年9月初，由于少數學校食堂違規操作和對學生供應無證盒飯，上海市發生了多起學生食物中毒事件。這些事件引發輿論聲討，也讓上海市政府開始反思當時多頭分治的食品監管體制。

上海方案

時任上海市政府副秘書長兼上海市食品安全管理小組辦公室主任柴俊勇回憶說，2004年之前，上海食品監管體制為典型的多頭分治：種植、養殖歸農委管；生產加工領域歸質量監督局管；流通、銷售領域歸工商部門管；場所（如企事業單位內部的食堂）則是歸衛生部門管。

“為什么我們的食品安全總是管不好，問題就出在多頭分治的四個大環節上?！辈窨∮赂嬖V《中國新聞周刊》。

2003年末，安徽阜陽又爆發了震驚國內外的劣質奶粉食品安全事件，更是引爆輿論對食品安全監管的指責。

2004年9月1日，國務院出臺了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發23號文），明確提出食品安全要“采取分段監管為主，品種管理為輔的方式。”但這種分段監管的機制在實際運作中會有許多部門協調的問題。

為此，在2004年12月，上海市政府經多番討論調研，確立了調整食品安全有關監管部門職能的基本思路，要求在食品的生產加工環節、流通環節和消費環節，逐步實現由一個部門為主的綜合性、專業化、成體系的監管模式，終結食品監管的分治局面。

相對于23號文內容，這一改革顯然是具有超前意識的。為此，上海市有關領導和部門先后與國家有關部委進行溝通，以取得上級的理解和支持。

“當時上海食品監管改革步子比較大，面臨著與國家體制如何對接的問題，比如質量監督局這塊，就面臨與國家質量監督局如何相銜接?！痹鴧⑴c方案討論的一位官員告訴《中國新聞周刊》，當時，有些部門也提出過不同意見，“比如質監部門不希望把食品生產加工的監管權力放掉?！?/p>

食品安全包括初級農產品、食品生產加工、食品流通和食品消費四個環節。根據國際上大多數國家的管理模式，對初級農產品的監管一般是由農業部門負責。于是，上海在食品安全監管的食品生產加工、食品流通和食品消費三個基本環節進行了探索改革。

最終各部門的具體職能調整為：原衛生部門負責的食品安全執法主體，成建制的移交給食品藥品監督管理局；流通環節和消費環節（包括餐飲業、食堂等）以及保健食品、化妝品的生產加工、流通和消費環節的監管職責，劃歸食品藥品監管部門；除保健食品以外的其他食品生產加工環節的監管職責，劃歸質量技監部門。

改革前，按照當時分治的監管體制，上海市主要負責食品安全的包括6個部門：市食品藥品監管局、市質量技術監督局、市工商行政管理局、市衛生局、市農委、市經委。而改革后，上海專司食品安全監管環節則只剩下3個部門：市食品藥品監管局、市農委、市質量技術監督局。

比照今年的國家食藥監大部制改革方案，專司食品安全的也只剩下食品藥品監管總局、農業部和衛生計生委3個部門。從形式上可以看出，10年前的上海食藥監局“大部制”改革模式與新的國家食藥監局大部制改革模式十分相近。

體制銜接之困

在職能劃分后，部門合并移交亦是改革重中之重。

考慮到法律制度和管理體制方面的調整還有一個過程，實現“由一個部門為主進行監管”目標的條件尚不成熟，上海市政府于是決定分步推進改革。

2004年年底，上海市從衛生監督部門劃轉到食品藥品監管部門的人員編制大概1000人之多。

同時，上海食藥監局還成立了上海市食品藥品監督所，各個區也相繼成立食品監督所。此外，上海市食藥監局還成立兩個處：一個食品安全處，負責食藥監局的食品安全監管；一個是協調處，協調相關的監管部門，即工商、質監、農委。

從2005年開始，上海統一了食藥監系統的服裝，并且袖章統一掛FDA標志。

2005年1月1日，上海市走出了食品安全監管職能和隊伍主體轉移到位的第一步，初步形成了由一個部門為主的綜合性、專業化、成體系的監管模式。

但在實際工作中，上海食藥監局與國家部門對接問題上卻遇到了麻煩。

從2005年到2008年，由于全國各地食品安全事件層出不窮，加之國家食品藥品監督管理局身陷腐敗案件，最終促使中央對藥監系統再動“手術”。

2008年3月，國務院出臺了新機構改革方案的“大衛生”部基本框架，把國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理，并明確由衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任，相應對食品安全監管隊伍進行整合。

在職能調整后，上海市食品藥品監管局負責流通、消費領域食品安全的監督管理，即作為《食品衛生法》的執法主體之一；負責保健食品、化妝品的監管，又作為相關法規的執法主體。

而在國務院層面，衛生部是《食品衛生法》和保健食品、化妝品的執法主體，國家食品藥品監管局負責保健食品的注冊管理。

“這樣一來，銜接問題就出現了。一個地方政府部門同時接受幾個國務院部、局的多重領導，工作中諸多不暢時可以想見。”曾參與改革的一位官員告訴《中國新聞周刊》。

至此，上海“大部制”模式在歷經三年運作后，再次面臨如何與國家體制銜接的困局。

2009年2月，幾易其稿的“食品安全法”頒布，從法律上明確了分段監管和綜合協調相結合的體制，并規定國務院成立食品安全委員會作為高層次議事協調機構。

至此，上海食藥監“大部制”改革不僅無法與國家部委無法銜接，還面臨“違法”困局。

“上海模式是試探性的。在食品安全法頒布之后，上海的食藥監改革缺乏國家法律制度方面的銜接?！鄙虾Ｊ乘幈O副局長唐民皓認為，食品安全法從法律制度的設計方面講是個非常好的法律，“但不太到位的是，國務院23號文件確立的分段監管體制因此被法律固化了下來” 。

前進一步，后退小半步

2007年7月，上海市政府邀請第三方對上海食品監管體制改革績效評估研究，評估結果表明，改革總體上是成功的，基本達到了預期目標。

以監管力度評價為例，第三方機構評估后認為，與改革前相比，上海市食品監管體制改革以來，食品安全監管力度不斷加大。然而盡管成效顯著，此時上海食藥監的改革不得不放緩了改革的腳步。

2009年2月，《食品安全法》頒布后，上海食品安全監管不得不再次調整：是跟隨法律一同調整？還是繼續堅持“大部制”監管模式？“當時討論時爭議很多，分段監管體制違反了食品專業化要求，但法律已有了明確的規定。最后討論來討論去，權衡利弊，又退回到了分段監管體制?！痹鴧⒓佑懻摰囊晃还賳T告訴《中國新聞周刊》。

不過，盡管上海食品監管模式又退回分段監管體制，但是綜合協調職能仍然保留在食藥監局。上海市食品安全聯席會議辦公室，后來改為上海市食品安全委員會，對外的獨立的政府協調機構，但作為日常工作機構的辦公室一直保留在上海食藥監局。因此上海食藥監局負責整個上海食品安全協調的職能始終沒有改變。

“十多年來，上海食品監管改革探索，可以說是前進了一大步，又后退了小半步?！碧泼耩┬ΨQ。