治理PM2.5的財稅改革

馬駿

6月末，北京再現連續數日的嚴重污染天氣，民眾抱怨很多，而這樣的空氣質量，已有半年之久。如何有效地治理大氣污染已成為新政府面臨的一大挑戰。

政府必須大幅改變現行的能源、汽車、環境、稅收、政府補貼與公共交通等政策。這意味著巨大的經濟和行業結構變化，而實現這些變化必須靠改變投資者、生產者和消費者的激勵機制。這些新的機制應該能激勵企業和個人降低煤炭消費，更多地使用清潔能源，主動增加對污染治理設施的投資，減少私家車的購買和使用頻率，更多地選擇使用公共交通出行等。而改變激勵機制的最主要政策手段應該是財政、稅收、收費等公共財政工具。

從經濟學理論來說，環境污染是“市場失靈”的最典型的案例。如果僅僅依靠市場供求關系來確定煤炭價格，由于直接參與此項交易的煤炭的生產者和消費者，其目的是分別追求利潤最大化和效用最大化，而不會充分考慮燃煤導致的“負外部性”（即對其他人造成的污染和健康危害），那么煤炭價格就會太低，使得煤炭生產和消費過度，從而導致過度污染。這里，所謂“價格太低”和“消費過度”，是相對于一個需要清潔空氣的社會的“福祉”（而非煤炭的生產者和消費者的效用）而言的。

汽車行業也是如此。相對于汽車消費的“負外部性”，汽車價格太低，汽車消費過度，這是相對于一個需要清潔空氣和道路通暢的城市的整體“福祉”（而非汽車的生產者和購買者的效用）而言的。

燃煤的污染排放是PM2.5的第一大來源，汽車尾氣排放是第二大來源。在中國，來自煤炭和交通運輸方面產生的污染占據了污染源的65%。

為了糾正市場定價過低的問題，政府就必須通過稅收（如提高煤炭資源稅、提高對燃煤污染排放的收費）等手段來提高煤炭消費者面對的價格，從而抑制其生產和消費量。對于汽車行業，聰明的政府就會通過對汽車牌照收費和其他稅費來提高消費汽車的實際價格，從而抑制其過度消費。

我牽頭的課題組對改善能源結構、交通運輸結構、降低單位煤耗和單位車公里的污染排放等提出了十幾條建議。其中涉及到的財稅政策包括：將煤炭資源稅稅率提高5～9倍；將二氧化硫和氮氧化物等排污費征收標準提高1～2倍；在主要城市實行汽車牌照拍賣制度，在幾年內將汽車保有量的年增長率降到個位數。

除了上述涉及財政稅收的措施外，還應該采取一系列其他幫助降低空氣污染的措施，比如：禁止使用不符合國家排放最低標準的老舊車輛，尤其是加大對不符合最低標準的柴油車的淘汰力度；在中國北方城市建設更多的集中供暖設施；將新批準的火電發電廠設置在中西部人口密度較小的地區；通過推廣節能汽車和在工業、建筑業中使用更多的節能科技，進一步提高我國能源效率；在建筑業施工中實行更嚴格的粉塵控制標準；在煉油、交通、化工、建筑、印刷、汽車制造、制鞋，以及家具等行業實行嚴格的VOC監控和削減；提高綠化水平等等。

不少政府部門官員和經濟學家曾經提出如下問題：我們提出的政策建議是否會嚴重影響經濟增長速度？政府是否需要花費大量資金來推進這些措施，財政能否負擔得起這些開支？實施這些措施是否會導致成本推動性的通貨膨脹？

我們的結論是，在完成這些政策措施的改革之后，預計中國城市PM2.5的平均水平將從目前的65微克/立方米逐步下降到2030年的30微克/立方米，而同時，這些改革還能夠支持中國GDP在未來18年中保持年均6.8%的增長速度，這是與中國經濟增長潛力基本吻合的。在一些行業減速（甚至下降）的同時其他一些新興行業將會加速增長，因此經濟將面臨的主要是結構轉變，而非總量增長的減速。對新能源的財政補貼完全可以通過提高資源稅和和環保收費等來彌補，不會加大財政赤字的壓力。另外，由于我們建議的措施對CPI的影響有限，所帶來的額外的通脹壓力只有年均0.1%。

而對具體行業的影響，煤炭行業將首當其沖受到負面影響，高能耗重工業的利潤和增長也將受到擠壓，而天然氣、風能等新能源行業的增長則將快于目前的預期。對汽車行業的銷售增長將產生一定的負面影響，但由于中國汽車出口潛力很大，所以國外市場的增長將能夠對沖一部分國內需求增速下降帶來的負面影響。在電動汽車方面，我們估計到2020年100萬輛的行業預期可以提高幾倍，這有利于電動車生產企業的成長。