突破后的天花板

楊正蓮

“目前還是先觀望吧。”說起工業用地可以上市流轉，寶安中心城區一位不愿意透露姓名的社區股份合作公司負責人，態度相當謹慎，一連說了好幾個“觀望”。有些地理位置稍微偏遠的社區股份合作公司負責人亦直言，這事對當地影響不大，更多的人則對此三緘其口。

以深圳市政府1號文的形式公布已經一個月了，對于工業用地可以上市流轉的這個土地新政，《中國新聞周刊》記者接觸到的寶安、龍崗、南山、坪山新區基層政府和原農村集體經濟組織繼受單位大多表示，還在學習文件的過程中，相關理解并不深入。

深圳新政允許原農村集體經濟組織繼受單位掌握的土地，可以不經過傳統的征收環節，而直接進入市場流通，甚至收入分配亦體現收益共享，這無疑是一種進步。

然而，民間的猶豫亦表明，新政仍不夠細致、徹底。目前看來，新政的基礎動因和操作模式，仍是試圖以快刀斬亂麻的方式，打破僵局盤活土地資源，緩解產業用地緊張局面。因此，對于各界熱切期盼的土地資本市場化這個終極目標，深圳新政并沒有提供一個現實的操作路徑，亦沒能在確權難題等政策天花板上繼續突破。

重構利益格局

1月18日，深圳市政府發布“1+6”文件，其中的《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法（試行）》（以下稱“試行辦法”）明確，原農村集體經濟組織繼受單位尚未進行開發建設的、符合規劃的合法工業用地，以及合法外用地可以申請進入市場流通。

與傳統的土地征用制度不同，上述試行辦法允許原農村集體建設用地直接上市。“之前只是單方面地當作處置對象，現在變成了合作伙伴，調動現有不合法用地的積極性，合情合理地解決問題。”在深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁看來，這種做法是一個明顯的進步。

對于原農村集體經濟組織而言，更現實的意義則在于政府讓利。根據試行辦法，合法的工業用地可以直接上市流轉，收益歸原農村集體經濟組織繼受單位自主安排，自主分配。

而“合法外用地”，收益采取兩種分成方式。第一種是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位。第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20%的物業用于產業配套。

“原農村集體經濟組織繼受單位并不合法持有該部分土地的使用權，因而不能完全合法享有該部分土地的全部出讓收益，該部分土地的出讓收益應在原村集體及全體市民之間共享。”深圳市規劃國土委土地利用處認為，原農村集體經濟組織繼受單位享有一定比例的出讓收益、政府代表全體市民享有剩余部分。

深圳市規劃國土委土地利用處1月31日提供給《中國新聞周刊》的文字材料顯示，出讓收益的共享比例，及原農村集體經濟組織繼受單位繼續持有物業比例的確定，主要以現行的征地返還相關政策為基礎：“為提高原村集體將該部分用地納入全市統一土地市場的積極性，文件規定的收益共享比例應優于現行征地返還地相關政策，且應保證不同比例下原村集體最終收益基本對等，因此提出5：5和7：3兩種共享比例。”

此外，為進一步調動原農村集體經濟組織繼受單位的積極性，申請納入全市統一的產業用地市場的合法留用地，免收《深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用權交易若干規定》（198號令）中規定的10%的公告基準地價。

“相當于在原有基礎上繼續讓利，政府不征地了，還讓你參與開發，這么一算的話政府確實是讓利了，聽起來這個比例還很大。”宋丁認為，這個文件是否能夠把集體工業用地真正激活參與到市場中，將取決于政府未來能否繼續讓利。

在宋丁看來，如果工業用地入市交易后不涉及功能改變，則增值有限，原村集體的積極性就不會高；一旦轉成住宅和商業用地，那么這個土地出讓的收益就非常高。“這是一個很明顯的區分利益的動力，如果不改變使用功能，這個政策的落實就成為空話。”宋丁說，目前看來文件中并沒有給出一個明確的方向，不過他相信功能改變肯定會大面積發生，“現在事實上已經有很多在發生了。”

與深圳這種政府讓利的思路不同，重慶市2008年底創設的“地票”交易制度，則是采取了更加徹底的市場化手段。由于農村宅基地面積通常較大，當地通過鼓勵農民進城，將愿意進城的農民轉為城市戶口，并享受城市居民的醫保、社保及教育、交通等其他福利待遇，以此來集納農村宅基地，并對其進行復墾，變為耕地。這樣，農村耕地增加了，大城市周邊的耕地占用就得到了平衡。重慶市將這些農村住宅用地指標，通過地票交易的方式轉移至城市，凡在該市搞房地產開發的地產商要想拍賣土地，首先需持有“地票”才能參與拍地。從而確保地票“不愁買家”。

過去4年，“地票”交易不僅為城市建設換得11.1萬畝建設用地指標，而且為三農建設籌集到了200多億元建設資金。2月18日，重慶市長黃奇帆在該市國土房管工作會上稱，“這個地票成了重慶農村建設的一個重要改革紅利。”

確權難題待解

然而，“地票”交易制度也好，各地熱衷的土地增減掛鉤制度也罷，前提是農地（耕地和農村集體建設用地）確權。但在這一事關土地流轉的基礎性工作上，深圳方面卻甚少著墨。

“不確權就都是騙人的。”2月22日下午，曾任南山區西麗鎮新圍村村長，現任新圍實業有限公司董事長的劉紹華告訴《中國新聞周刊》，他在聽說深圳市原農村集體經濟組織繼受單位掌握的工業用地可以上市流轉后的第一反應，就是必須先確權。

劉紹華所關心的土地權屬問題，正是入市流轉的前提。亦是深圳市土地僵局的要害所在。在現行征地制度的框架內，集體土地產權不完備，帶來了農村土地經營短期化、地權調整頻繁、流轉受限以及土地侵權等問題。作為一項基礎工作，農村集體土地確權登記發證被認為是圍繞“保護農民土地權益”深化土地制度改革的基礎。

對于快速發展的深圳而言，早在上個世紀90年代，土地產權就一直困擾著這個城鄉混合的城市。1993年出臺了《關于處理深圳經濟特區房地產權遺留問題的若干規定》，將特區內的“城中村”用地劃為幾類，力圖通過土地的確權，來控制和約束原村民的用地行為。

但這個確認產權的政策并沒有得到原村民及其集體組織的積極回應，他們也不認可政府單方面將土地轉為國有的做法。深圳綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任劉憲法向《中國新聞周刊》提供的專題調查顯示，當時對“紅線”內的工商用地，除非是為了與其他企業合作，對大多數自用的房地產，村集體并不積極辦理產權確認手續；對越“紅線”的工商用地，許多村集體利用此次機會，補辦手續轉為合法用地；舊村和私人宅基地沒有進入產權轉讓市場的意愿，政府的確權并不構成實質的約束。

賀承軍1995年來到深圳規劃國土系統工作，在他的記憶里，那時深圳只有15%的合法用地，他告訴《中國新聞周刊》：“合法用地都集中在關內，寶安、龍崗基本上沒有，包括政府建筑都是違法的。”

盡管深圳市政府先后出臺了特區內外農村非農建設用地標準，但是“城中村”的建設基本仍處于失控的狀態，1999年深圳市人大頒布《關于堅決查處違法建筑的決定》，該決定不僅沒有起到抑制違法建筑的蔓延，反而激發了又一次突擊搶建的風潮。

2002年，深圳市人大頒布了“兩個規定”（《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》《深圳經濟特區處理生產經營性違法建筑若干規定》），對歷史遺留違法私房進行了界定，并將政府處理歷史遺留違法私房的截止時間確定為1999年3月15日，即深圳市人大頒布《關于堅決查處違法建筑的決定》之日。也就是說，此前所建的違法建筑，政府一般均可以給予產權確認。

但是政府在產權結構上的妥協，帶來的是又一輪大規模搶建私房。2004年，在對寶安、龍崗實行一次性轉為國有土地政策的同時，深圳市也開始把“城中村”改造納入了城市國有土地上的舊城改造的范疇。由此，深圳的土地在法律上都是“大產權”，而“城中村”的建筑房屋都是“小產權”。

如何在城市化大框架下，解決集體所有土地變成國有以后的權利構建問題，因而成為深圳最緊迫的課題。深圳從2007年開始嘗試以土地二次開發的方式釋放土地，并同時解決產權問題。2012年5月25日，深圳土地改革啟動，原農村土地和房屋的權屬問題，被納入土地管理制度改革的整體框架下重點推進。

2012年8月15日，深圳市政府常務會議審議并通過了《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》（下稱《暫行措施》），其中規定已納入城市更新、未征轉或未補償、用地手續不全、行為發生在2007年6月30日以前的歷史用地，原農村集體經濟組織繼受單位（即村集體）應作為唯一的土地確權主體。這也意味著，土地確權主體將只能是“村集體”，小產權房業主如遇房屋征收或更新改造，政府將只和“村集體”來談，業主只能和村集體自行理順經濟權益關系。

此種確權方式，目前只是針對已列入城市更新計劃的歷史用地，對于本次允許上市交易的原農村集體經濟組織實際占用的“合法外用地”如何確權尚是未知數。不過，相對于成都等地“應確盡確”，即使是手續并不完備的公路，亦要確權到戶的努力，深圳僅給原農村集體經濟組織繼受單位確權的思路，未免顯得粗放。

事實上，正在進行整村統籌土地整備確權試點的坪山新區金沙社區，就是政府將部分土地增值收益打包給社區股份合作公司，由這些股份公司協調處理居民訴求、整體拆遷、合理補償、重新安置后賦予土地物業明晰產權。

2月21日中午，《中國新聞周刊》記者在金沙社區辦公大樓一樓大廳看見，兩大展板上密密麻麻地貼著確權信息。不過，該社區綜合黨委書記黃國柯告訴《中國新聞周刊》，確權工作已經進行兩年，進展并不順利，他本人自從去年9月上任以來，正在調查了解情況，試圖做出全新的確權方案。至于一樓那些已經公開的確權信息，這位自稱新上任的書記表示，那是以前做的，矛盾很多，正準備叫人撤掉。

政策天花板

賀承軍告訴《中國新聞周刊》，當年在基層國土所工作時，干的最多的就是解決歷史遺留問題。完善手續后企業可以到市場上融資，盤活資產，“只要是拿到證的資產都比較活。”然而，賀承軍亦有很多朋友因為沒有產權證，在后來的房地產熱潮中落伍了。

事實上，已經有越來越多的人認識到土地確權的重要性，中央層面也力推確權。早在2008年10月，十七屆三中全會作出《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，就明確提出要做好農村土地確權、登記、頒證工作。今年的一號文再次要求，要在5年內完成土地承包確權。

然而，深圳的確權工作困難重重，除了這個城市本身積重難返的矛盾之外，更多的卻是中國土地制度的掣肘。

根據現行《土地管理法》，宅基地不允許抵押、出租、轉讓，而其他建設用地則不受此約束。此前，深圳僅對產權巳明確的原集體土地上住房發放“綠本”，這表示政府承認其產權，但房產不能上市流通。寶安區新安街道城市更新辦負責人曾辛在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，新安街道下面的4個社區正在進行確權，對于已經建成區國土部門只給發綠本房產證。“證明了權屬是他的，可以自用，但不能交易流通。”曾辛說，這就使得深圳土地國有化之后，即使是合法的工商發展用地與居住用地上面建的房子，也發不了紅本房產證，不能作為資本進行融通、抵押。

除了不允許宅基地抵押，法律和政策仍有天花板。按照《土地管理法》《農村土地承包經營權法》《確定土地所有權和使用權若干規定》，農村人口有權享有農地承包權和宅基地劃撥權。在“應確盡確”之后，如果新增的農村人口要求按照法律享有上述兩項權利，產權就無法固化，確權也要重新進行。

法律和政策上的天花板，更加劇了深圳的土地確權復雜程度。深圳市規劃國土系統一位不方便透露姓名的政策研究專家告訴《中國新聞周刊》，此前也曾經試圖組織人馬對于坪山、光明、南山、寶安、龍崗等五區進行典型調查，試圖弄清原村集體的權屬關系與確權進展，但后來沒做完。“進入到村里頭就很難。”他說，由于利益關系錯綜復雜，調查很難進行。

“每次兩會都有人大代表、政協委員提出確權問題。”深圳市規劃國土專家方前告訴《中國新聞周刊》，這種沖突和矛盾很尖銳，然而現狀就是只能擱置，他說：“要解決這個問題需要土地制度的改革，現在這個矛盾只能暫時擱置。”