在法律保障下的美國政府性基金

朱靜

美國作為經濟大國和財政大國，在政府性基金管理和使用方面有哪些值得我們借鑒的呢？記者采訪了中央財經大學財政管理系主任肖鵬，他告訴記者，美國的非稅收入和預算外基金的規模都很大。就一般形式和內容來看，美國的非稅收入和預算外基金與中國也有某些相同或相似之處。但就其內部結構和具體管理規則來看，則與中國有很大差異。

非稅收入是美國各級財政的重要收入來源，目前它在全美（含聯邦、州和地方）財政總收入中所占的比例大約為17%左右，其中，在聯邦政府財政收入中約占7%，在州和地方政府財政收入中約占30%。相對而言，州和地方政府對于非稅收入的依賴程度大于聯邦政府。

美國的非稅收入大部分屬于州和地方，州和地方非稅收入的較大幅度增長主要發生在20世紀70年代以后。20世紀70年代以來，主要因為兩方面的原因，州和地方政府對使用費和雜項收入的依賴逐漸有所增加。一是20世紀70年代后期和20世紀80年代早期的財產稅革命后，州和地方稅收所受到的外部制約增多，財產稅收入占州和地方財政收入的比重由20世紀60年代中期的30%下降到1991年的18.6%，同時銷售稅和營業稅收入比重由24%下降到18%，各主要稅種中只有個人所得稅比重略有增長；二是政策制定者和選民比原來更樂于接受收費，政策制定者比較看重收費在影響個人行為方面的有效性，而納稅人則很看重收費與其個人福利之間的相關性。在納稅人看來，稅收是一種強制性支出，而收費則是針對交納者所享受的服務收取的，交納者感到在交費中獲得了回報，并具有一定的選擇權，因而更樂于接受。

管理規范的政府性基金是政府和納稅人都樂于接受的公共繳款形式。因為美國的政府性基金收入從立項、確定標準到征收管理都非常規范。一是每項收費的設立，必須經過相應的立法程序，相關利益人及其代言人——議員們可以就此進行辯論，這種程序化、公開化、法制化的形式，使單純的部門行為乃至長官意志受到有效的抑制；二是每種收費的標準都被限制在提供相關服務所需成本的范圍內，在財產稅評估體系比較成熟的條件下，這一標準具有較高的透明性和可控制性；三是非稅收入雖然多數都是專款專用，但并未脫離財政管理，其中很多項目還納入預算內進行管理。基于此，再加上收費等非稅收入本身所具有的有償性和非強制性特點，使美國立法者、執法者和納稅人都非常樂于接受這種公共繳款形式。

雖然美國的專項基金項目也很多，但列入預算外管理的卻很少，目前也只有社會保障信托基金和郵政服務基金兩項。設立這些預算外基金項目的主要目的是為了保證那些必保項目的開支需要。這些預算外項目必須經過立法程序才能設立，并需嚴格依法進行運作。二是稅和政府性基金并不是區分預算內外的界限。收費不一定要納入預算外，而預算外基金的收入來源既有非稅收入，也有稅收收入。三是預算外不等于脫離財政規范。“預算外”的意義僅僅是指某項基金脫離總統的年度預算提案和國會通過的年度預算決議案，但它并不能脫離統一預算的大框架，預算外基金的赤字需要通過一定的程序從預算內獲得資金彌補，預算外盈余只能用于購買政府債券。同時，預算外基金收支也不能脫離議會的審議和監督，不僅預算外基金的設立需要經過議會批準，而且其收支運作也只能根據相關法津，在國會授權范圍內進行。