透視“三公”

喬欣

3月18日，“約法三章”提出的第二天。

國內(nèi)白酒股股價集體大跌，據(jù)相關統(tǒng)計，近一天之內(nèi)，白酒板塊市值蒸發(fā)超過200億元。數(shù)日后，國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示，1-2月餐飲收入增速只有8.4%，限額以上企業(yè)餐飲收入為1278億元，同比下降3.3%。

時至今日，我國多個省市的多個部門先后公開了項目支出預算。在中央“約法三章”影響下，北京地區(qū)包括北京市衛(wèi)生局、工商局等在內(nèi)的部門預算公開項目中公車購置更新、公費醫(yī)療、修建樓堂館所的費用首次有了體現(xiàn)。面對這個結(jié)果，從2008年第一次擔任全國政協(xié)委員開始連續(xù)提交“三公經(jīng)費”公開提案的上海財經(jīng)大學教授蔣洪認為，距離真正意義的公開，這還是個開始。

“三公”藏在哪兒

這一直是個外界想知道，業(yè)內(nèi)不便說的問題。

民眾對“三公經(jīng)費”并不陌生，隨著近些年預算公開的推進，關注其中的人也愈來愈多，雖然公開的程度不斷細化，卻并沒有消解民眾的疑問。

于是記者聯(lián)系了多地預算部門，對于這個話題，相關工作人員的反應有些閃躲，認為“這是個敏感話題，不好詳說，只能說實際花費不止公開的數(shù)目。”

“我們本身花錢的去向跟公開的科目不完全對應。現(xiàn)在要求公布的話，我們就可能在做賬的時候不一定往那兒放了。實際上大部分的公務經(jīng)費里都有可能藏‘三公經(jīng)費，比如會務費，開會的時候花銷無非是接待客人，住宿、參觀、餐飲還有其他的娛樂活動這些都有可能在會務費里開支。這是藏在哪兒的問題。

另外，說實話，全國那么多地方‘三公經(jīng)費的花法兒都是‘各顯神通。我們很多開支都是企業(yè)報銷去了，比如很多車是借企業(yè)的，這些車的花銷不用統(tǒng)計到我們的‘三公經(jīng)費里。”

言語間，可使人對預算部門“三公經(jīng)費”全貌窺見一斑。此消彼長間，有限的“三公經(jīng)費”被放大成為引發(fā)諸多非議的“三公消費”。

用預算約束

“三公消費”為什么會大于預算安排的“三公經(jīng)費”？

“一些部門可轉(zhuǎn)嫁消費負擔，讓企業(yè)買單，或通過下屬單位創(chuàng)收解決，究其根源是相關部門管的太多，權(quán)力太大。‘三公經(jīng)費在制度內(nèi)，盡管還不完善，畢竟有章可循；而在之外的‘三公消費，則無正規(guī)的制度約束。除了中央新8條常抓不懈之外，關鍵是簡政放權(quán)。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希日前表示。

對于劉尚希提出的制度內(nèi)外如何監(jiān)管的問題，不少人都表達出同樣的顧慮，“今后‘三公經(jīng)費只減不增，釋放反腐利好信號。然而，‘三公經(jīng)費預算內(nèi)支出可控，預算外支出難控。”

于是，有專家提出，強化預算對政府的約束必不可少。蔣洪說，“在我們各個部門和單位的財務當中，1/3是基本支出，項目經(jīng)費大概要占到2/3左右，所以在項目支出范圍內(nèi)如何控制好‘三公經(jīng)費是我們管理上的新問題。要管理好項目經(jīng)費，就意味著項目經(jīng)費不是一個籠統(tǒng)的數(shù)字，必須要將項目的具體開支細化到項目是由哪些支出組成。換句話說，是把這些開支納入‘三公經(jīng)費的控制范圍，否則只管著幾個科目，項目那頭還是活絡的就控制不住。

對于如何加強預算外支出的控制，涉及到我以往全國‘兩會的提案，就是不能允許預算外的存在，所有的公共資金都必須納入預算管理和預算公開的范圍。

預算公開不僅要按照功能分類的信息公開，最重要的是經(jīng)濟分類信息的公開。目前來看我們只公開了功能分類，而且功能分類大致只公開到類級和款級，經(jīng)濟分類基本上沒有公開，這個是不夠的，所以在這方面還有許多需要改進的地方。”

蔣洪特別強調(diào)了一個問題，這也是他今年帶到全國“兩會”上的提案。他說，“在預算公開方面，我建議應該由財政部門集中公開，不能讓各個部門分散去做，那樣不利于社會公眾的了解和監(jiān)督。”

難言之隱

在學界提出預算約束建議的同時，預算部門也說出了他們的心聲。“加強預算的約束，這是應該的，但是現(xiàn)在的問題是很多單位哭窮說錢不夠用，但是另一方面又是到了年底突擊花錢，錢花不出去，有的時候這種矛盾讓人看起來覺得不可理解。比如有的項目經(jīng)費，做之前使勁申請，費用下來之后，按照項目經(jīng)費管理要求，這些錢又花不出去。結(jié)果往往是找各種發(fā)票報銷，一級騙一級，大家心里都清楚，機關這樣，企業(yè)也是。”

其實使用“騙術”的預算部門也有諸多無奈，“‘三公預算報多了招惹爭議，報少了我們自己不夠用。上級領導來視察工作或者是兄弟單位來我們這里考察學習，我們都要接待。而且地方要發(fā)展，領導要政績，我們就要進京跑項目，這些都是需要花銷的。其實這些跑項目地方的情況都差不多，給誰不給誰都是領導說了算。”

一邊是嚴控，一邊有不得已的難言之隱，收放之間似乎出現(xiàn)了難解的矛盾。

其實釀化矛盾的原因粗略概括起來：一是政府工作人員貪圖享受，用公款吃喝玩樂，這種情況相對比較容易解決。對工作來說是不必要的花費，則可以通過制度化方式解決。

比較難解決的部分則屬于，有些吃喝被認為是工作的一個必要環(huán)節(jié)，要解決這種花費，就需要改變行政運行的方式。正如蔣洪所言，“什么樣的方式會助長‘三公消費呢？人治。依靠某個負責人說了算，依靠人情，如果是這樣的話，難免就要‘跑部錢進，進行一些利益交換，才能把事情辦成。要解決這個問題，必須從制度上進行改革，更多按照制度來進行管理，讓資源的分配規(guī)則化，這就對改革提出了更多要求，不單是解決個人道德問題，同時進行行政運行方式的改變。如果制度不改，很可能發(fā)生的情況是‘三公消費的形式發(fā)生變化，你抓什么我避開什么，你不抓的環(huán)節(jié)我可以繼續(xù)進行‘三公消費。”

“治理‘三公經(jīng)費的根源在于，目前的預算很大程度上只是政府內(nèi)部的管理工具，而不是社會公眾和人大對政府的管理工具。政府要怎么花錢有它的安排，但是這是政府自己給自己的安排，活絡余地很大。而人大對政府的約束還是形式化，實際上的約束能力有限。要改變這個局面，就要加強人大的監(jiān)督力度，賦予人大更大的權(quán)力。”蔣洪說。