民航發(fā)展基金始末

朱靜

2012年4月份財政部公布《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》。根據(jù)該辦法，民航機場管理建設(shè)費和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合二為一，改征民航發(fā)展基金。有網(wǎng)友調(diào)侃到，“一個好消息：征收多年的機場建設(shè)費停了；一個壞消息：開始征收民航發(fā)展基金。”為什么要停征機場建設(shè)費？然后又為什么要征收民航發(fā)展基金？是否意味著只是換了個“馬甲”。為此，對于民航發(fā)展基金征收的始末，記者做了一番調(diào)查和分析。

爭議不斷

民航發(fā)展基金的前身是機場建設(shè)費。機場建設(shè)費從1992年開始征收，迄今已經(jīng)20年，最早是在溫州永強機場收取，原因是該機場并非國家投資。隨后，國內(nèi)機場為了各自收益，都跟隨開征了機場建設(shè)費。但這一收費直到1995年才有了條文依據(jù)，1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、國家計委、民航總局《關(guān)于整頓民航機場代收各種機場建設(shè)基金的意見》，從此“國內(nèi)航班另收50元，出境航班另收90元的機場建設(shè)費”便有了合法身份。

此后，每年的兩會期間就有不少代表提出機場建設(shè)費應(yīng)當(dāng)廢止。到了2010年，財政部網(wǎng)站公布了“關(guān)于機場管理建設(shè)費和旅游發(fā)展基金政策等有關(guān)問題的通知”。通知規(guī)定：“2011年1月1日至2015年12月31日，繼續(xù)征收機場管理建設(shè)費和旅游發(fā)展基金。”

機場建設(shè)管理費一收就是20年，質(zhì)疑和爭論一直不斷。爭論的焦點主要集中在機場征收機場建設(shè)費的合法性、合理性以及公開透明上。這也讓不少人產(chǎn)生懷疑，有限的財政是否有必要拿來補貼上市公司？20年的機場建設(shè)費征收總額已逾千億，除了公開過部分的收入支出數(shù)據(jù)外，并未公開具體支出去向，也從未有權(quán)威審計機構(gòu)給予披露。

某航空公司的財務(wù)負責(zé)人楊女士在得知記者的來意后，表達了她的看法，她也想借助媒體澄清一個事實。就是所謂的機場建設(shè)費，或者說是如今的民航發(fā)展基金，其實都是航空公司替機場代收的，只是留下1%的代辦手續(xù)費。等到每月底，留夠手續(xù)費，其余全部直接劃到民航總局的賬號里面。然后民航總局再把這筆錢用在機場建設(shè)方面。

至于為什么把民航機場管理建設(shè)費和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并為民航發(fā)展基金，楊女士首先將合并之前的機票價格構(gòu)成做了介紹。原先從支付形式上機場建設(shè)費與機票是分割的，因為旅客在買完機票后，還要再排隊去交50元的機場建設(shè)費；而民航基建基金則是內(nèi)化進機票價格中的政府性基金，該費用是航空公司運營成本之一部分，反映在票價中，所以這就導(dǎo)致了機票成本復(fù)雜化。再者就是繁鎖了旅客買票的程序。所以兩種費用合并之后，不僅簡化了旅客的購票手續(xù)，而且使費用的分類變得更簡潔。航空旅客可以按照標(biāo)準(zhǔn)繳納民航發(fā)展基金：乘坐國內(nèi)航班的旅客每人次50元；乘坐國際和地區(qū)航班出境的旅客每人次90元（含旅游發(fā)展基金20元）。

當(dāng)然人們最關(guān)心的還是在2015年12月31日后乘坐飛機購票時，還要不要繳納民航發(fā)展基金。對于這個疑問，楊女士的回答是，這屬于國家宏觀政策，作為航空公司是難做判斷的。隨后記者又聯(lián)系到財政部收費基金處的工作人員，他們告訴記者，民航發(fā)展基金的征收是到2015年結(jié)束。但以后是否還要繼續(xù)征收，要視我國民航事業(yè)發(fā)展的需要而定。

靠基金還是靠資本？

記者想進一步弄清楚，民航發(fā)展基金到底是如何在乘客和航空公司和機場三者之間循環(huán)的。楊女士告訴記者：“除了為機場代收民航發(fā)展基金外，我們航空公司同機場還有好多的經(jīng)濟往來，比如我們飛機停場的時候要交給機場起降費；旅客辦登機牌時是由機場的工作人員提供的服務(wù)，因此我們要給機場代理服務(wù)費；還有如果飛機靠不了橋，游客坐擺渡車到飛機上，我們也要給機場付費。反過來機場的工作人員乘坐我們航空公司的飛機，我們在機票價格上有一定的優(yōu)惠。因此，每月月底航空公司的財務(wù)和機場的財務(wù)都要去民航總局去做抵賬業(yè)務(wù)，把互欠的部分抵掉。”

通過此番解釋，是否可以這樣理解，旅客乘坐航班是其與航空公司做合同交易行為，而非與機場進行交易；旅客與機場的關(guān)系，實際上是基于機場與航空公司的合同交易行為，如航空公司向機場支付的飛機起降費、民航發(fā)展基金等。而機場則為航空公司提供服務(wù)。那么，民航發(fā)展基金，則意味著是旅客向服務(wù)提供商的第四方（機場）支付了費用。

“其實就是這個邏輯，但是民航發(fā)展基金屬于行政事業(yè)收費，是政府征收的。在人們心里，只要是政府征收的費用，不管合不合理，我們都要去執(zhí)行。” 楊女士說道，“不過，機場建設(shè)費是否該征是可以討論和商榷的，譬如美歐日等發(fā)達國家，這個費用是不用交的，因為那里是市場化運作。個人可以投資機場，可以獨自投資運營。中國機場是國家投資建設(shè)，國有化成分很重，那么國家的財力肯定不足，所以要征收政府基金。如果以后隨著市場化程度越來越高，政府性基金就會逐漸消退，讓機場、鐵路、公路，完全是資本化運作，讓民間資本進入。”

好多人都認為，民航發(fā)展基金已經(jīng)成為機場的一項重要收入來源，如果2015年取消是否會對機場利益造成損失？楊女士和記者算了一筆賬，每年的春運期間是民航旅客吞吐量最多的時間，大概持續(xù)40多天，在2013年春節(jié)期間旅客的吞吐量是3800萬，流量比較集中而且比較大。那么按正常情況，這個數(shù)字除以一半為1900萬人次。那么按兩個月的時間算是1900萬人次，一年有六個兩個月，全年民航公司的乘客吞吐量就在1億左右人次。那么按一個人要交50元的民航發(fā)展基金來算，就是50億元。如果不收的話，一年就損失50億元。但是對于機場來講，她個人認為，影響不是很大。因為這50億元要減去成本費用，還要減去征收手續(xù)費，又要分?jǐn)偟礁鱾€機場公司，最后各地得到的民航發(fā)展基金也就不多了，以首都機場為例，投資建設(shè)要上百億的資金，經(jīng)過分?jǐn)傁聛淼恼曰鹫嬲芷鸬蕉啻笞饔茫灿写倘丁?/p>

另外楊女士還說：“現(xiàn)在航空公司的市場化程度很高，其實已經(jīng)不怎么依賴政府補貼了，國家撥的錢遠不如我們交的錢多，其實里外都是我們兜里掏的錢。并且一些機場和航空公司已經(jīng)上市，可以通過資本市場來籌集資金。所以支持某項事業(yè)的發(fā)展，是靠資本市場運作的，比如通過股票市場定向增發(fā)一些股票和發(fā)一些債券。所以民航基金如果取消，對我們講也是能夠接受的。”

誰來決定去留

不過據(jù)記者了解，即便企業(yè)能夠承受，但是要想取消，難度也會相當(dāng)大。中央財經(jīng)學(xué)院財政管理系主任肖鵬告訴記者，取消政府性基金涉及到部門利益，有一定的難度。如果是一個競爭性的市場，政府性基金的取消難度不大。如果是一個壟斷性的市場，其難度就會較大。像機場建設(shè)費從溫州一個機場實行，最后擴大到全國。收了20年，1000多個億，無可否認會涉及到地方政府的財政利益，取消的抵觸情緒較大。

一張小小的機票背后是一項數(shù)額龐大的基金，以及這項基金所涉及到的各個利益部門。民航發(fā)展基金以后的路該怎樣走，目前誰也不能確定，那么該由誰來決定它的去留呢？