財政資金管理三利器

季然

近年來，在經濟平穩較快發展的基礎上，財政收支規模不斷擴大，2012年全國財政收入117209.75億元，全國財政支出125712.25億元，分別比2011年增長12.8%和15.1%。龐大的收支規模和無償撥付的屬性，使得財政資金成為某些用款單位和企業眼里的“唐僧肉”，財政資金管理的透明、安全、合規和高效便持久地成為社會各界關注的焦點，人大在審議，審計在發問，專家在研究，媒體在評說，百姓在議論。

按照中央的決策部署，財政部近年來不斷完善公共財政體制，加大財政信息公開力度，切實深入推進部門預算、國庫集中收付、政府采購、行政事業單位資產管理等各項改革。財政資金管理總體上規范有序，但部分地方和單位仍存在管理制度不完善，制度執行不到位，內部監督乏力等問題。

加強財政資金管理，提高資金使用效益，確保資金安全，有“夯實基礎、頂層設計、嚴格監管”三個層級。

規范各類賬戶管理

加強財政專戶管理。2000年我國財政國庫改革啟動，其目標是建立現代國庫制度，但是受當時條件所限，國庫集中收付制度改革試點時，采取了“國庫單一賬戶體系”的過渡做法。財政部門在中央銀行開立國庫單一賬戶的同時，還在商業銀行開設收入匯繳賬戶、財政專戶、支付零余額賬戶等過渡性賬戶。在近些年的實踐中，財政專戶暴露出數量龐大、多頭開立、管理不規范等嚴重問題，成為腐敗多發地帶，有些財政部門甚至利用財政專戶隨意調控預算收支進度、截留擠占上級收入、制造虛假收支信息、違規坐支、退付預算資金、違規更正與調庫、為商業銀行拉存款等，江蘇省財政廳原副廳長張美芳案即是典型案例，必須嚴格規范財政專戶管理。2011年財政部曾專門發出通知，要求地方各級財政部門在做好地方財政專戶清理整頓工作的同時，進一步規范財政專戶開立、變更、撤銷等審批管理程序，將財政專戶統一轉歸財政國庫機構管理，明確相關業務管理機構的職責分工，制定國庫與財政專戶之間資金調度、資金運行內控管理、檔案資料保管以及定期檢查報告等制度，形成有效的監督制約機制和財政專戶管理的長效機制。

加強部門和單位銀行賬戶管理。各級預算部門和單位銀行賬戶也是需要規范管理的重點領域，這些種類繁多，用途各異的銀行賬戶，嚴重威脅著財政資金的安全。有的預算部門和單位將財政性資金轉為定期存款、理財產品或為其他單位和個人提供信用擔保進行牟利；有的預算部門和單位將所需資金化整為零，分次從國庫支付中心轉撥到銀行賬戶；有的預算部門和單位讓下屬單位代存代管資金，銀行賬戶成為單位的“小金庫”。要嚴格規范管理預算部門和單位的銀行賬戶，進一步清理撤銷不符合規定設置的賬戶。此外，各級財政部門要嚴格審批和控制預算部門和單位銀行賬戶的設置，并加強對部門銀行賬戶的監控，完善賬戶日常審批管理制度和年檢制度，強化監督檢查。

加快財政管理信息化建設。數據處理在財政工作中處于核心地位，構成了財政業務管理的基本內容，是財政政策制定和管理決策的基礎。為順應時代發展的要求，財政管理工作中要更好地發揮信息技術的作用。各級財政部門要完善信息系統控制體系，建立以總賬為核心，包含指標、計劃、資金收付、賬務等的全流程控制體系，將所有財政性資金收支納入信息系統管理，實現資金收付各環節之間有效制衡，提高資金運行安全性和透明度。

完善資金收付制度

全面推行國庫集中支付制度。截至2012年底，國庫集中支付制度改革實現全國范圍內的全覆蓋，隨著政府采購制度等改革的不斷推進，初步建立起適應公共財政發展要求的現代國庫管理體系，其對財政資金管理的成效日益顯現。國庫執行機構設置的實有資金賬戶，變更為財政零余額賬戶。覆蓋各級財政的預算執行動態監控體系也隨之建立。以財政部為例，目前財政部可以對中央本級約15000個基層預算單位的每一筆支出進行實時動態監控。

建立健全財政資金對賬制度。各級財政部門內部有關機構之間，上下級財政部門之間，各級財政部門與預算單位、人民銀行國庫、財政專戶開戶銀行之間要建立健全規范的對賬制度。各級財政部門內部預算、國庫機構分別與業務管理機構核對預算指標和資金賬；上下級財政部門要核對資金往來賬；財政部門要與本級各預算單位核對預算指標和資金賬；與同級人民銀行國庫核對資金賬，與財政專戶開戶銀行通過后臺對賬的方式核對專戶資金賬，有條件的地方要與開戶銀行的上級單位核對專戶余額賬，確保賬證相符、賬賬相符、賬實相符。

加強內控制度建設。推動部門和單位加快構建財政資金管理風險防控機制，全面排查財政資金管理風險點，科學制定風險防范措施，實現對財政資金的動態防控管理。建立健全內部監督制度。各級財政部門要加強內設財政監督機構與預算管理機構的工作溝通，建立高效順暢的工作協調機制，做到預算編制、執行和監督各業務主體間信息溝通便捷順暢、實時共享，確保內部監督全覆蓋，及時發現、糾正存在的問題。

強化預算編制、執行和公開。財政部門應細化和規范預算編制，全面反映本地區預算收支情況，努力提高預算編制的完整性，將年初預算細化到具體單位和項目，加強項目庫建設，對項目預算進行滾動管理。財政部門對專項轉移支付資金的分配，除確需采用項目法分配的以外，都應采用因素法分配，并進一步做好預算執行工作。通過科學合理編制預算、加快預算執行等有效措施，減少財政結轉和結余資金規模。通過清理、調整、收回等手段，加強對結轉結余資金的管理。進一步推動預算公開。各級財政部門要及時公開經同級人大或其常委會審查批準的政府財政收支預決算，各部門要主動公開本部門的部門預決算，并進一步細化和擴大公開的內容，接受人民群眾監督。

監管效能與懲處并舉

發揮財政部門的監管效能。用款單位在財政資金使用環節存在的種種不規范問題，與當前財政部門總體基礎管理薄弱，監管能力不強，缺乏有效跟蹤監控有關。黨的十八大報告指出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。財政監察部門要切實發揮職能，以“大監督”理念為指導，把監督涵蓋財政資金分配、撥付和使用管理的全過程，提升財政部門執法權威。此外，要加強對資金使用單位的指導。財政部門在下撥資金時不能“一撥了之”，應將項目管理和資金使用規定告知項目單位，并定期監控企業資金到位狀況、項目建設情況及企業在建設過程中遇到的困難和問題，及時預警，確保資金安全規范使用。

加大對違規行為的懲處力度。財政資金管理中的各類問題長期存在，屢禁不止，與處理處罰弱，違規成本低，責任追究不到位密切相關。要加大對違規行為直接責任者的處罰力度。在現有責任追究和移送制度的基礎上，建立違規單位黑名單制度，將存在虛報套取、擠占挪用等嚴重違規行為的單位列入黑名單，在一定時期內，暫停其所有項目資金申報，加大其違規成本。對公然侵占財政資金、偽造文書票據等惡劣行為的責任人員，移送司法追究其刑責，維護財政管理最基本的嚴肅性。要明確主管部門的責任。對審核把關不嚴、管理不善造成嚴重后果，甚至存在通同作假行為的，追究有關負責人黨紀、政紀責任。要嚴厲打擊中介機構、金融機構協助項目申報單位弄虛作假的行為，特別是會計師事務所出具虛假審計報告、銀行出具虛假材料等行為。要加大違規行為的公開曝光力度，形成社會輿論壓力，提高監督的震懾力。

（作者供職于財政部）