事權劃分“三原則”

谷文

“十八大”落幕，幾乎留在所有財政人心里的一件事，就是“我們要對新政策有一個交代”。

那么如何“交代”？用一句比較官方的話來說，我們需要“發現‘ 十八大 之后版本的財政政策”。用一句在“宮斗”劇中常見的話來說，我們需要“揣測圣意”。實際上就是要讓我們的財政政策與主政者的政治主張相匹配，讓財與政擰成一股繩。其實很多前輩已經在工作中為我們推測了接下來財政該向哪些方向去走。應該說，在最近的幾年里，財政的工作是由“如何管錢”這一純基礎技術性研究，開始向財政工作的價值觀和效率等一系列“高端”思維方式的轉變。

下一步改革的方向是什么？樓繼偉部長在2012年“中國財政體制改革研討會”上曾表示，他認為應當向現代國家的方向走，根據外部性原則、信息處理的復雜性和激勵相容三個標準，合理進行中央地方間的職能和財力分配，像常規的大國那樣，把國家應該管理的事務管起來，從而大量減少相應的專項轉移支付。在過去專項轉移支付所對應的事務中，有一部分是國家應該管理的，卻通過專項補助讓地方去管理。中央把應當管理的事務管起來，把履行職能的公務員、機構及其財政支出全部承擔起來，相應的轉移支付就沒有必要了。

我們就以這三個標準為基礎，從地方財政實際運行的角度對我們的財政政策進行一些“展望”。我們將每一部分都分為“經濟學解釋”和“地方財政解釋”兩方面。

外部性原則

經濟學解釋：外部性是指某個經濟實體的行為使他人受益（正外部性）或受損（負外部效應），卻不會因之得到補償或付出代價。由于外部性的存在，社會收益或成本大大高于行為者的個體收益或成本。單靠市場中的自愿交易，經濟的外部性無法被內在化。只有站在單個人之上國家出面干預時，經濟的外部性才可能被內在化。

地方財政聲音：假如一項活動的外部性只是一個地方得益，或者一個地方受損，這個事情就交給這個地方來管理，如果其外部性是跨區域的，應該在更高的區域級別上管理。這是樓部長的分析。

如果這項政策能夠落地，我們認為，首要解決的可能就是我們常說的“流域分歧”。比如三江源綜合治理項目，這是一個跨流域的項目，但水是流動的，我們常會發現下游水質低于上游，那么越往下游，地方財政就要掏越多的錢來治理水利。好在我們現在的財政也都是東富西貧，正好和我國地勢西高東低相匹配，地方財政只能說是頗有微詞，但還沒有怨言。還有《新理財》雜志曾經做過的一期關于環首都經濟圈的報道里就提到，河北省其實為了保證首都的水源和不至于被風沙淹沒，是做出了經濟上的許多犧牲的，卻似乎沒有得到受益方足夠多的補償。

如果把話說全，樓部長所說的外部性原則應該叫“內化外部性原則”。即削弱這種跨區域項目中各地方政府互相爭利而最終使得項目淪為次要條件的怪現象。方向是正確的，但我們要說的是，從某些地方財政的現狀來說是存在困難的。譬如西部的一些地區的財政收入主要來源就是這些專項資金。之前來了10塊錢要求做10塊錢的專項，但現實情況可能只做了8塊錢專項，倘若以后不讓做事了，那剩下的2塊錢也就自然消失了，他們是否愿意？

我們現在有一種潛規則，就是很多地方財政不是靠著一般性轉移支付活著的，而是靠著專項資金，和專項轉移支付活著。跨區域項目由中央財政直接負擔，干活的還是當地人，所以它的尋租空間就變小了。那么如何避免資金濫用？不要說做好預算再按照預算嚴格執行，我們的預算從來就沒有嚴格執行過。比起“誰掏錢”，我們還是比較關注“怎么管錢”。

信息處理的復雜性原則

經濟學解釋：信息經濟學認為，信息不對稱造成了市場交易雙方的利益失衡，影響社會的公平、公正的原則以及市場配置資源的效率。常常會導致經濟學上的道德風險問題，譬如人們“偷懶”，“搭便車”和機會主義行為；還可能導致逆向選擇（Adverse Selection），譬如“檸檬現象”。不同種類的信息在經濟系統中的地位和作用是不同的。經濟理論作為信息是經濟現象中規律性的總結，是一種普遍的趨勢或狀態，多用于對宏觀經濟和微觀經濟的抽象化描述。特定時間和地點的知識是有每個人所掌握的可以利用的獨一無二的信息，是信息不對稱的根源，基于這種信息的決策只有由每個個體作出，或由他積極參與作出，這種信息才能被利用

地方財政聲音：樓繼偉指出信息處理越復雜，越可能造成信息不對稱的事項，越應讓地方管理，因為地方政府熟悉基層事務，比中央政府容易識別信息不對稱。比如社會保險中養老保險信息相對簡單，只需知道人們的年齡、生死、就業狀況。相比之下，醫療保險還要知道身體情況、藥品、醫院等等，而且信息高度不對稱。所以，相較而言，養老保險國家有條件全面管理，而醫療保險可能需要國家和地方政府合作管理。

在地方財政的實際工作過程中，其實存在著許多這種信息不對稱的現象。所以有些人也提出了異議，比如行政意義上的省管縣等等。我們在實際開會的時候就有這種感覺，一些比較小的省份還好一點，像河北一百多個縣，全省財政工作會議一開，省管縣財政人員都聚集到一個地方，就以省財政廳的能力，我們認為是無法事無巨細的安排每一個縣的每一項工作。頂層設計層面當然看的是理論研究層面的東西，我們從實操的角度考慮，就不能一再的扁平化，會給一層財政造成巨大的壓力。說遠了。我們想說的是，行政層級越扁平，就越容易出現政策“一刀切”的現象。所以越細節的東西越應該留給地方去自主平衡，這是一個科學的判斷。

激勵相容原則

經濟學解釋：美國的維克里教授和英國的米爾利斯教授在不對稱信息的前提下，延伸出了委托-代理理論。他們把掌握信息多的一方稱為代理方，另一方程為委托方，通過引入“激勵相容”等概念，把不對稱信息問題轉化制度安排和機制設計問題。所謂“激勵相容”是指：如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業實現集體價值最大化的目標相吻合，這就是“激勵相容”。

地方財政聲音：樓繼偉說，要設計一種體制，讓所有的參與人即使按照自己的利益去運作，也能導致整體利益最大化，這種體制就是激勵相容的。而我國食品、藥品安全的管理體制是激勵相容的反面例子。

樓部長說的還是比較宏觀的例子。從地方財政角度來看，理論上現在是沒有太大的激勵不相容。目前很多地方都是各干各的，有一個很奇怪的現象叫“會哭的孩子有奶吃”。一些地方財政本來發展的很好，他們非要說不好，以此向上級財政要錢，向中央財政要扶持。

所以很多時候我們的財政工作會議就變成了集體訴苦大會，所有人都在說我窮啊，沒錢啊，發展不起來啊，領導給錢啊。完全不顧客觀評價上的排名。排名前三的比我排名倒數的哭的都慘，你讓我怎么要錢。那好，就一個比一個慘。這就是現狀。說到增長，大家都心照不宣，統一設定一個差不多的數字。這種做法從廣域上來說是損害上級財政利益的。我們也期望有更加科學化、更加激勵相容的職責劃分制度。但是從現在來說沒有辦法，這是一種“慣例損害”。我們有個笑話：其實三公消費應該是“公平，公正，公開”的消費。定義多好，但如何能在實際操作中不變味呢？