破繭

谷文 石云峰

兩年前，筆者曾經做過一期全國財政績效體系建設的有關專題報道。其中選擇了江蘇、廣東幾省作為財政績效體系的“先行代表”，并以《靜悄悄的革命》為題，試圖標示出我國財政績效甚至政府績效工作的方向與路徑。

在這兩年之中，筆者一直在關注這幾省的財政績效運行和發展狀態。比較有趣的是，以江蘇省財政為代表的“財政績效實踐派”，與以廣東省為代表的“財政績效理論派”，在許多方面出現了越來越大的分歧。

是由表及里，還是由內而外？我們并不能簡單的說這兩種方式中的某一種“錯了”，而是我們在知道他們必將會殊途同歸的情況之下，對于其現狀的一種純客觀的表達。不過對于媒體來說，以實踐為導向的“江蘇模式”顯然在運行上緊貼江蘇省省委書記羅志軍財政服務“兩個率先”、“八項工程”的主題主線和發展大局，切合黨的“十八大”堅持改革、推進創新的戰略定位，更能讓人看出接下來發展的方向和端倪，也是“實踐出真知、實踐是檢驗真理唯一標準”的驗證。在細節上，也更能簡單的讓其他地方兄弟財政有可借鑒的意義。

正因此，筆者在江蘇省財政廳及江蘇省各地市的財政領導首肯及支持下，嘗試著制作了這一期在通常媒體上很少見的“以實對實”的績效專題。在這些看起來非常枯燥的表格、數據和政策之下，其實是江蘇財政人對于財政績效管理體系建設的苦心孤詣。俗話說外行看熱鬧，內行看門道。如果我們其他地區的財政人們能從這幾頁紙中看出些可以借鑒的“門道”，那將是對我們工作最大的獎賞。

采訪組經過再三推敲，最終決定此次專題名為“破繭”。在上次《靜悄悄的革命》專題中，江蘇財政客觀的提出，財政績效工作正處于一個初始化的、碎片化的階段，是一場不流血但流汗甚至流淚的藍色“革命”。兩年過去，我們發現當初的“政策碎片”已經開始逐漸整合為一個以實踐為基礎、以案例為借鑒、以歸納框架而非設計框架為藍圖、以應激式政策而非主動式政策為導向的，全范圍的績效體系。

正如江蘇省財政廳績效處處長林玲所說，江蘇財政績效從最開始的“百家爭鳴”，現在已經到了一個“二次進化”的時間節點。但我們深刻的意識到，僅靠一個小小的專題報道，僅可以起到一個“目錄”的作用。如果要闡述江蘇財政績效的“前世今生”，可能需要一個完整的、理論性的課題。也考慮到地方財政工作中的客觀性，本專題涉及的一些數據為簡化后的數據。涉及部門項目等均經過編輯處理，請勿對號入座。

我們在調研中發現，在地方財政績效工作中，存在著一些無法避免的“難題”。據此，我們采訪了江蘇省財政廳績效處處長林玲。

《新理財》：江蘇省財政績效已經運行了很多年，但我們替我們的地方財政問一句，在江蘇財政績效管理體系建設的過程中，您認為績效部門應該擁有多大的“權力”？（對上報告機制，對平級業務處室的關系，對預算部門的權力）

林玲：權力和責任是伴生的，與其說績效部門應擁有多大的權力，不如說績效部門應承擔多大的責任，而且這種責任是與預算部門、平級業務處室的共同責任，這也是獨木難支的基本道理。績效部門將績效評價報告、績效目標評審報告上報上級部門，目的是為上級部門決策提供參與依據。對預算部門的工作指導、考核，目的是提高項目管理和財政資金管理水平，提高財政資金的使用效益。平級業務處室和主管部門，對不同環節的財政資金實施管理，是一種配合和協調的關系。

《新理財》：這是一個說起來很簡單，但實行起來存在著巨大矛盾的問題：您認為績效機構應該以一個什么形式存在？財政部門的績效處？還是單獨列出績效管理局？甚至延伸到更高的層面？為什么？

林玲：機構設置對預算績效管理工作的開展起著很關鍵的作用，設置成財政部門的績效處，還是單獨列出績效管理局，甚至延伸到更高的層面，不能一概而論，這與預算績效管理的發展階段有關，與財政管理體制有關。至少從目前來看，預算績效管理的體系不夠健全，績效管理人才隊伍建設仍需加強，績效管理的方法和工具還不成熟，機構設置的升級顯然還不是時候。

《新理財》：就在江蘇一省，各地就想出了許多對績效部門權力“無限延伸”的制約方法。雖然說績效并非是政府資金的“裁判員”，但涉及到“評價”“管理”工作，一定會涉及到一個公平問題。您認為應當以一個什么樣的方式來達到這種平衡點？第三方機構評價會起到多大的作用？

林玲：公平是相對的，沒有絕對的公平，績效部門可以通過以下的方法，使預算績效管理工作為部門所接受，一是評價結果和評審結果的反饋，二是預算信息公開。第三方機構的作用大小，一方面取決于第三方機構的信譽、業務能力和獨立性等綜合因素，另一方面也受現行的行政管理體制、財政管理體制、投資管理體制、資金管理方式、項目管理方式等因素制約。破除體制束縛即是“破繭”。

《新理財》：說到績效，如果說我們考慮到政府資金的使用效率，那么就必然涉及到一個另外的“效”，即時效性，也就是和其他部門的連接。根據我們以往的經驗，預算部門是極不愿意財政“站在背后看我們怎么花錢”的。拋開“貓膩學說”不談，您認為這種績效報告機制應該以一個什么樣的時間段為基點？（月報？季度？還是實時監控？麻煩領導分析）從純技術層面來講，金財工程的平臺已經不足以完成這種細致的連接工作，我們是否考慮過開發我們單獨的“績效信息平臺”？

林玲：績效報告時間間隔當然是越短越好，關鍵在于時機是否成熟，要解決政府層面的決心問題、部門的反彈問題、部門間的協調問題、社會公眾認知的問題、回應社會公眾質疑的機制問題，才能談及績效報告應該以什么時效方式公開。

對于績效信息平臺，許多地方在嘗試開發，結果往往并不如人意，原因在于一是信息工程的復雜，二是信息資料的短缺，其他信息資料擁有方不愿將資源接入績效信息平臺，不過據了解，也有一些地方在信息平臺方面整合上做的比較好。由于信息平臺的開發、整合、維護會形成不小的開支，一般要推進績效信息平臺建設，還是以省一級、甚至中央級績效部門頂層設計較為合理。

《新理財》：結果應用，是財政績效工作的“目的”，也是財政績效工作目前最難以落地的一環。有人說從一個部門開始試點，但一定要嚴格執行；有人說一定要全覆蓋，但執行過程中要有一定的彈性，讓部門逐漸適應。您偏向于哪個方法？其中還有財政部門與其他部門“平級發通知”的詬病，那么執行結果是否需要由主政者實施？您認為應當如何捋順結果應用之中的這些“疙瘩”？

林玲：結果應用的落實在于領導者的推動，在于制度的約束，也是以結果為導向的績效管理宗旨所在。因為結果應用是預算績效管理最關鍵最核心的要素，也是最難落實的內容，困難和阻力重重，在一個平衡的機制下，誰都不愿打破平衡，不愿成為第一個吃螃蟹的人，誰也不知道推進結果應用會帶來什么后果，因而沒人愿意賭這一把。即使應用了，主管部門、平行處室也表現出不愿或尋找各種理由來解釋、辯解。另一個推進結果應用的渠道是更上一層的推動，比如說是財政部，提出硬性的要求，加之檢查考核，但估計這一點很難做到。

《新理財》：在江蘇“百花齊放”的過程中，實際上存在著一個廣泛的問題，即我們經常是在做同樣的事情。不同城市的同一種項目，除了一些細節不同，實際在大方向和框架上是可以借鑒的。那么我們是否可以建立一個可借鑒的項目庫？我知道省級現在已有，但市級的，更“接地氣”的項目庫，怎么有機的把它們連接起來？再問一個延伸性的問題，這些項目庫您認為會有多大范圍的可借鑒性？

林玲：建成一個項目庫的用處很大，工作量也大，用分數或等級來標記項目效果更好，更利于說理、說服人。但是誰來做這個事，而且誰也愿意公開自己的項目信息和預算信息。如果要做，需要把預算績效檔案工作擺到一個重要的位置，建立項目的時候，要把一些敏感因素加以處理。

《新理財》：我們說我們要做一個真正具有地方財政實際借鑒意義的專題，那么“接地氣”的問題問完了，最后一個問題，關于我們的理論建設層面：我們實踐了這么久，您如何看待理論與實際脫節這樣的現狀？而我們的理論修訂又往往拖的非常之久，使得我們的理論幾乎永遠是走在實踐工作身后的。您認為財政績效體系建設工作是否也會出現類似的狀況？

林玲：預算績效管理和其他財政管理工作有很大的不同，它涉及不同學科、不同行業、不同理論，全方位、全覆蓋、全過程，比較復雜。理論研究要么很復雜，要么太淺顯，把復雜的理論研究簡單化，把簡單的理論研究抽象化，是一項很難的工作，在我們今天實踐還沒有說是完善的時候，過于強化理論研究還不成熟，但在某些方面加以研究還是可行的。這方面的工作，主要依靠省以上績效部門和規模以上的科研院所來推動和落實。