“財改”新長征

黃前柏

對于財政部門來說，面臨的一個很現實的問題是：財政體制改革要找到自己的位置，決定自己的力度，然后提出自己的方案。

回顧財稅改革走過的歷程，總體的思路可以梳理為：1994年的改革主要解決了“收入”的問題，1998年開始建立公共財政，進行了預算管理體制的改革，開始解決“支出”的問題。那么，下一步改革的方向又是什么？

財政部部長樓繼偉認為，應當向現代國家的方向走，合理進行中央地方間的職能和財力分配。此番改革，除了改革“財”，更需要改革“政”。更深層次來講，公共財政的方向已定，公共財政背后是民主和法治問題，中國財政體制的未來應該是法治的、民主的公共財政。

理清事權

“財權事權不匹配”，這恐怕是基層財政對于當前財政現狀最為迫切的呼喊。

確實，1994年分稅制改革沒有改變政府間事權和支出責任劃分，之后雖進行了調整，到目前仍然是“上下一般粗”，大量事項由中央和地方共同承擔，效率低下。

事權劃分是整個財政體制的運轉基礎。如何科學合理分配政府間的職責？樓繼偉在其新著《中國政府間財政關系再思考》中提到，改革的方向應該是遵循現代國家的通行做法，依據“三個原則”合理劃分各級政府的職能。

一是外部性原則。假如一項活動只是一個地方得益，或者一個地方受損，這個事情就交給這個地方來管理。一項活動不僅是一個地方受益或受損，還有其他地方受益或受損，就是具有外部性。如果其外部性是跨區域的，更適合于更高的區域級別政府管理。

二是信息處理的復雜性。信息處理越復雜、越可能造成信息不對稱的事項，越應讓地方政府管理。因為地方政府熟悉基層情況，能掌握更為真實、準確的信息，比中央政府有明顯優勢。

三是激勵相容。要設計一種體制，使得所有的參與人即使按照自己的利益去運作，也能實現整體利益最大化，這種體制就是激勵相容的。

財權下沉

在事權和支出責任調整以后，收入劃分也需要做相應調整，以保障各級政府的財力需求。

“財權重心上移、事權重心下移”這是當前分稅制的現實寫照。真實情況是，分稅制僅能落實于國家與省的層面，省以下還沒有真正實行分稅制。

相關財政人士認為，在省以下就形成了實際上是討價還價、復雜易變、五花八門、很不規范的“分成制”“包干制”等。這種狀況給地方行政高層級上提財權、下壓事權留下了很大的空間，也使得轉移支付根本做不實。

中央地方之間財力如何分配更合理？稅收分成怎么算？如何在稅收分配上盡量公眾化、規范化，減少“跑部錢進”？

樓繼偉認為，政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權和支出責任劃分狀況、地區間財力差異程度等因素。中央財政集中的收入，既要保證中央履行職能和支出責任的需要，還要有利于有效實施宏觀調控和促進基本公共服務均等化。

要解決這些問題，最重要的兩個抓手是建立地方稅體系和規范轉移支付制度。

一方面，從構建地方稅收體系來分析。從近年的改革方向來看，已初現端倪。對于工商業不發達但資源富集的西部地區，通過啟動資源稅改革，使資源稅成為西部地區的地方支柱稅種。而東部地區，則可以通過房產稅的試點改革，探索將不動產稅打造成其支柱性的地方財源。

另一方面，相應地，現行轉移支付結構要調整。調整的方向，一是強化一般性轉移支付，促進基本公共服務均等化，將現行對地方支出責任范圍內實施的專項轉移支付調整并入一般性轉移支付。二是專項轉移支付應主要解決外部性、共同支出責任問題和實現中央特定政策目標，對中央事權和支出責任范圍內的事項，由中央財政支出，不再通過專項轉移支付安排，對地方事權和支出責任范圍內的事項原則上通過一般性轉移支付安排，增強地方自主權，中央財政不再通過安排專項轉移支付加以干預。

繞不開的“政”

如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及到“政”，那么下一步，“政”是回避不了的。

為什么分稅制難以進一步深化？為什么不能將中央和省級政府之間的分配模式向下級政府推移，根本原因在于行政管理體制的牽制。

財政改革面臨一個重要任務是通過改革推進財政層級扁平化。財政部門沒有權力改變憲法規定的行政管理體制，只能在財政關系上逐步做到扁平化。財政的扁平化會拉動行政層級扁平化的綜合配套改革。

因此，省直管縣、鄉財縣管這兩個財政層級扁平化的改革已經在大范圍試點。今后將會在中國大部分地區形成中央、省、市縣三級架構。如果能夠做到這樣，那么各級政府之間的利益關系就比較簡單，而且制度化了，就可以形成上下貫通的分稅分級財政體制。

在這樣的改革思路下，形成的是一級政權要有一級事權，要有一級財權，然后還要有一級稅收和一級預算，繼而還要配上一級舉債權和一級國有資產管理的產權，上下貫通的分稅分級財政體制，將進一步優化轉移支付制度。

中國社科院農村發展研究所研究員馮興元認為，我國的財政管理體制改革是需要行政體制改革配套。他給出的設想是，各級地方政府應擁有法定征稅權，在法治框架內通過轄區自治管理的方式自主提供輔助性的支持作用。這種治道變革實際上不僅意味著行政管理體制的變革，而且也是政府體制的變革。這也有助于我國構建一套轄制中央與地方財政關系的穩定規則框架。

進化方向

通過分稅制改革，中國已經建立了一個比較合理的財政體制框架，但還不是一個完善的現代財政體制。

一個好的、完善的財政體制究竟如何衡量？前財政部部長項懷誠曾說，第一，要能夠調動中央和地方的兩個積極性；第二，要體現合理的分配或調節，要體現國家發展過程基本的分配關系；第三，要保證財政收入在經濟發展、流通擴大的基礎上穩定地增長；第四，分配要日益合理化，財政的分配要能夠逐步地體現公共財政的理念；第五，財政體制的改革結果有利于中央政府的宏觀調控；最后，財政改革要支持、促進其他經濟體制的改革，包括稅收、金融、物價、能源等體制改革。

從更高層次看，公共財政背后是民主和法治問題，中國未來的財政體制應該是法治的、民主的公共財政。