城鄉統籌規劃的實踐之路——基于編制內容的改革創新研究

曹力維，易崢

（重慶市規劃設計研究院，重慶 400031）

0 引言

我國對于城鄉統籌理論與實踐的探索，起始于改革開放之后。20世紀80年代以來，為適應改革開放等新形勢的要求，我國一直都在不斷探索城鄉規劃的改革。在這個過程中存在若干導向 （如向公共政策轉變的導向、向生態化轉變的導向等），其中一個重要導向就是“城鄉統籌”。這既是出于破除我國城鄉發展“二元”格局的考慮，更是出于城鄉規劃自身改革的需要。這個導向，基本上貫穿了近30年我國整個城鄉規劃的發展歷程。從20世紀80年代初蘇南地區及上海對 “城鄉一體化”的初試，到20世紀90年代東部沿海的積極探索，再到21世紀初全國大范圍的改革推進。2008年我國《城鄉規劃法》頒布實施以來，各地的城鄉規劃依然沒有統一的編制方法和內容，從省（市）域到村，城鄉規劃內容百花齊放。但總體來看，各個不同層級規劃的改革創新都以城鄉統籌為規劃目標，編制內容改革呈現全域覆蓋的特征，尤其是對鄉村建設發展的重視，不僅各層次規劃增加了相應的內容，還將空間管制、公共服務、交通市政基礎設施都延伸到鄉村，基本實現城鄉規劃的公平和均等待遇。由于地域差別和發展水平差異，各地各類型規劃在編制方法和內容上又各具特色。下面僅以具有空間統籌代表性的省域、縣（市）域、鎮域、村規劃為例，研究我國城鄉統籌規劃編制內容的各地特點和創新實踐。

1 省（市）域城鄉總體規劃編制內容改革和創新實踐

《海南省城鄉總體規劃（2005—2020年）》[1]對海南省域的整體性空間進行規劃，對海南省域內資源開發、產業發展、城鄉建設、設施建設作出整體的綜合部署；《重慶市城鄉總體規劃（2007—2020年）》[2]規劃內容涵蓋市域城鎮體系規劃和都市區城市總體規劃。從編制內容來看，都是突出全域統籌。其編制內容有以下改革和創新。

1.1 規劃重點是政府對重要資源及空間的管制

城鄉規劃中強化對重要資源如土地資源、生態資源、基礎設施等的空間配置，提出對具有戰略性的經濟資源、生態資源的調控，調節經濟、社會、環境發展中的矛盾，兼顧地區平衡，縮小區域差異。

如《海南省城鄉總體規劃（2005—2020年）》根據自身特點及建設“生態島、健康島”的目標，確定了由60個規范完善的陸地和海洋自然保護區組成的全省自然保護區體系。而為保證城鄉社會與經濟發展在空間上得到落實，規劃還確定了省重點發展空間，如工業發展區和服務業發展區和具有生態保育功能和經濟發展價值的區域。規劃將這些功能區域落在一張圖上（如圖1、圖2），并提出嚴格的規劃管制措施。

圖1 海南省城鄉總規自然保護區規劃

圖2 海南省城鄉總規省級控制區

1.2 大范圍的資源整合，規劃綜合性強

省域城鄉總體規劃是以空間資源配置為主體，協調和落實國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃以及其他專項規劃，實現區域發展與保護的協同，促進區域的可持續發展。

《重慶市城鄉總體規劃（2007—2020年）》以城鄉統籌為目標，綜合了區域規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃、新農村規劃以及國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、綜合交通、市政、環保等專項規劃的空間規劃內容，以使這些規劃在市域空間上得到整合。《海南省城鄉總體規劃（2005-2020年）》也融合了城鎮空間布局，海岸帶、海島和海域保護規劃，鄉村布點規劃等內容，綜合了省域范圍內所有空間資源的規劃指導。

2 縣（市）域總體規劃編制內容改革和創新實踐

傳統指導縣（市）域規劃發展的是《縣（市）域城鎮體系規劃》，但該導則只是對城鎮空間、等級規模等進行確定，是“點”的規劃，缺乏對鄉村“面”的考慮；而且只有城市的規劃內容而缺乏對鄉村的關注。因此很多地方省市都在探索將縣（市）域作為統籌城鄉平臺，對其規劃及其編制內容進行改革，其中以浙江省、重慶市和陜西省的實踐最為系統和深入。如前所述，這些省市已經將縣（市）域規劃作為單獨的一類規劃列入法定規劃體系中，并替代原城市總體規劃。雖然各地都以縣（市）全域作為規劃對象，編制內容及標準卻各有特色。

2.1 更強調與土地利用總體規劃的全面銜接

縣（市）域總體規劃要在空間上落實各項指標，須減少與其他規劃的矛盾，尤其是與控制土地要素的土地利用總體規劃之間的矛盾。

《縉云縣縣域總體規劃（2006-2020）》[3]（如圖3）以專題形式研究了“兩規”銜接的途徑和方法，提出六個方面的銜接：（1）基礎工作相互銜接，包括基礎數據、基礎圖件和用地分類等；（2）主要經濟社會發展目標的銜接；（3）按照下達的城鄉建設用地控制規模，在確保耕地保有量和基本農田保護任務落實的前提下，加強資源承載能力、開發能力、環境容量的研究，根據土地供應能力、耕地占補平衡能力來統籌安排規劃期內的城鄉建設用地，尤其是城鎮的合理發展用地規模及其控制范圍；（4）城鎮建設用地空間布局相互銜接；（5）規劃時序上相互銜接；（6）實施措施的銜接，并提出了銜接的具體步驟，確保“兩規”確定的土地規模、空間布局完全一致。

圖3 縉云縣“兩規”銜接圖

成都市縣（區）域總體規劃在協調“兩規”指標時，與國土銜接時在技術方法上將可供流轉的集體建設用地計入規劃用地范圍內。

2.2 規劃編制由點向面轉變，強化對鎮鄉規劃統籌指引的規劃內容

傳統城鎮體系規劃要確定縣域城鎮的等級、規模、職能和空間結構，將縣域內城鎮視為—個個的“點”。這是城鎮體系規劃本身的需要，但是卻造成了規劃缺乏從全域層面對城鄉形態的研究，也不能實現各項設施空間落地，難以進行總體的規劃控制。新的縣（市）域總體規劃將全域作為規劃對象，對城市、鎮鄉用地不僅在規模上進行了預測分配，同時在圖上進行了統一的表達（如圖4、圖5），實現了上一層次規劃對鎮鄉規劃用地的控制和引導功能。

圖4 浙江縉云縣域規劃用地布局圖

圖5 成都金堂縣域規劃城鄉用地布局圖

2.3 強調空間管制與部門職能的對應，有利于管制實施

空間管制是縣（市）域規劃最終實施的關鍵，浙江省在規劃中將部門職責與空間管制區域對應，保障規劃實施。如《諸暨市域總體規劃》[4]（如圖6）建立了與各部門管理相適應的分類管制體系，將市域土地劃分為九大類用地（城鎮建設用地、村莊建設用地、獨立工礦用地、基礎設施用地、風景旅游用地、發展備用地、農業保護用地、生態用地、水源保護用地），并分別與土地利用規劃、交通、電力、環保、農林等各部門專項規劃銜接，依據部門職責提出管制措施。

圖6 諸暨市總體規劃空間管制圖

3 鎮規劃編制內容改革和創新實踐

我國部分地區根據自身特點，在鎮規劃編制內容上進行了較多的改革和創新。

3.1 深化規劃內容，增強實施指導性

成都市鎮規劃融合了總體規劃、詳細規劃和建筑設計三個規劃層次（圖7），創造性提出“五圖一書一附件”的規劃內容。通過規劃編制內容的創新，突出了重點，簡化了內容，實施性強，方便了規劃管理和宣傳，如《新津縣興義鎮總體規劃》[5]。與成都市的做法不同，重慶市 《梁平縣云龍鎮總體規劃（2007—2020年）》[6]的內容僅包含了鎮域總體規劃和中心城區規劃的內容，但規劃深度也超過了總規的要求。

圖7 成都市鎮總體規劃包含總規、詳規及建筑設計三方面的內容

3.2 強調村鎮規劃銜接，提出農村地區規劃引導

《梁平縣云龍鎮總體規劃（2007—2020年）》包含單獨編制的農村居民點發展規劃，提出了行政村調整的總體思路，明確了對新型社區和農村散居進行規劃引導和控制的要求，強化了村規劃與鎮規劃二者的相互銜接，并可直接指導行政村規劃的編制。

3.3 強調產業規劃及特色引導

鎮規劃內容不僅涉及物質形態設施的具體布局安排，而且也重視非物質規劃要素的引導。如《成都市一般鎮規劃編制技術導則》[7]要求“一鎮一風貌”，提倡“一鎮一品”。通過農業產業化項目合理選擇，形成一產與三產的聯動機制，構建鎮域特色鮮明的大地景觀形態。

4 村規劃編制內容改革和創新實踐

對村規劃的最大創新，就是將其變為了法定規劃，并制定了相應的編制要求和標準。其編制內容的改革有如下的特點。

4.1 尊重農村特點，打破對城鎮模式的簡單復制

《成都市社會主義新農村規劃建設技術導則》[8]要求規劃編制須充分研究成都傳統林盤聚落自然和諧、有機生態特征，順應地形，顯山露水，延續田園肌理。成都《蒲江縣朝陽湖鎮白鶴村規劃》[9]按照導則要求，根據村域特點，確定發展定位為“蜀西田園度假休閑村”，其空間布局按順山、就勢、繞谷的原則，營造山水田園意境，體現形散而神在的特點。

《武隆縣江口鎮三河村規劃》[10]針對山地村落點多面廣、生產滯后的特點，提出了“分散與集中”相結合的空間布局。該規劃從生產發展、環境保護、交通等基礎設施改善、農舍改造等進行系統規劃，全面推進農村建設，試圖對在山地如何編制和實施新農村規劃起到示范和引導作用。

4.2 規劃內容表達圖文并茂，通俗易懂，易為村民接受

村規劃的對象是廣大農民，實施人員則是鄉村基層的規劃建設管理人員。但這些管理人員中許多人專業素質不高，因此，規劃內容應盡量避免使用大量專業性的表述。如《成都市社會主義新農村規劃建設技術導則》建議的規劃內容直白簡潔，通俗易懂，大大增強了規劃的可操作性。重慶《武隆縣江口鎮三河村規劃》針對農民這一特定對象，采用了通俗易懂的圖文形式表達，使廣大村民對規劃圖“一聽就明，一看就懂”，極大地方便了實施和管理。

圖8 《成都市社會主義新農村規劃建設技術導則》通俗的規劃導引

4.3 規劃內容突出項目策劃，引導農村地區發展

農村地區經濟落后，市場經濟不發達，大量具有開發潛力的資源尚未得到充分利用，導致農業產品的附加值低，阻礙了農民收入的提高。因此在村莊規劃編制實踐中，其規劃都強調了項目策劃等方面的內容，以引導農村地區發展。

如成都市在編制 《蒲江縣朝陽湖鎮白鶴村規劃》的過程中，經過充分的實地調研踏勘，結合區位條件和市場需求，提出了“因勢利導，引入高端產品，發展產品高端”的產業發展思路。全村規劃發展七彩林業區、繽紛果林區兩大產業片區。

圖9 白鶴村規劃產業空間布局圖

5 小結

總的來看，《城鄉規劃法》出臺后，指導各層次規劃編制內容的法律法規和地方辦法也紛紛出臺，對各層次規劃的編制內容進行了改革和創新。筆者認為，目前各地所進行的規劃編制方法和內容改革的探索和實踐確實體現了城鄉統籌的理念，值得推廣。但是否各層級都要編制鄉村的規劃內容依然值得探討，尤其是在省域層面，應該重點提出全域統籌目標、途徑和方法，以及對重點資源的管控與協調。由于編制重點所限，省域規劃不可能對農村進行全面詳細的調查，得出的結論也并不完全正確科學，而下位規劃符合上位規劃的原則決定了城市規劃、鎮規劃、村莊規劃的規劃內容要符合省域規劃，最后導致真正指導村莊發展的村規劃面臨著在符合上位規劃與符合村莊實際發展之間的矛盾。筆者認為，規劃的最終目的是要走向實施，省域規劃（或次區域規劃）并無必要對村莊規劃進行過多干涉，提出城與鄉統籌發展原則即可，市縣域層級可開始對農村發展進行指導。

總之，在城鄉規劃編制改革中，我國還有很長的路要走，需要我們規劃學者更深入的研究探索。

[1]海南省建設廳，中山大學城市與區域研究中心，海南都市規劃設計研究所.海南省城鄉總體規劃:2005—2020年[R].海南省人民政府，2005.

[2]重慶市規劃設計研究院.重慶市城鄉總體規劃:2007—2020年[R].重慶市人民政府,2007.

[3]縉云縣縣域總體規劃：2006-2020[R].縉云縣人民政府,2007.

[4]浙江省城鄉規劃設計研究院.諸暨市域總體規劃:2005—2020[R].諸暨市人民政府,2008.

[5]成都市規劃設計研究院.新津縣興義鎮總體規劃:2009-2020[R].新津縣興義鎮人民政府,2010.

[6]重慶市規劃設計研究院.梁平縣城鄉總體規劃:2007—2020年[R].梁平縣人民政府,2007.

[7]成都市規劃管理局,中國人民大學城市規劃與管理系.成都統籌城鄉綜合配套改革專題研究之五：成都市統籌城鄉規劃的經驗總結[R].成都市規劃管理局,2010.

[8]成都市規劃局.成都市社會主義新農村規劃建設技術導則[R].成都市人民政府，2004.

[9]成都市規劃設計研究院.成都市浦江縣朝陽鎮白鶴村規劃[R].浦江縣朝陽鎮人民政府,2010.

[10]重慶市規劃設計研究院.重慶市武隆縣江口鎮三河村規劃:2006—2016[R].江口鎮人民政府,2008.