基于土地流轉的生態屏障區移民安置模式研究

張 旋，程 軍

(河海大學中國移民研究中心，江蘇 南京 210098)

1 問題的提出

三峽生態屏障區(以下簡稱生態屏障區)是庫區蓄水線達175m加2m風浪線接20年一遇回水線至第一道分水嶺脊線之間的區域，目前還有大約100多萬貧困農村人口居住在水土流失嚴重以及生態環境極其惡劣的地區［1］。通過對生態屏障區的實地調研，筆者發現區內大多數農戶因為地理位置、生存環境、發展機遇等因素，主觀意愿上迫切希望能從惡劣的環境中遷出，然而一旦農戶從區內遷出以后，大片土地即處于閑置狀態，這種狀況不但造成了土地資源的嚴重浪費，更會造成農戶生計難以恢復的窘迫局面。然而在三峽主要淹沒區，近20年的水庫移民安置工作中，地方政府準確抓住了制約農村發展的最核心的問題——土地流轉問題，對其進行深刻的剖析，并且大膽的創新和突破，嘗試土地流轉新模式，為土地流轉積累了寶貴的工作經驗。企業通過土地流轉這種方式可以使分散的土地資源得以集中，既有利于農林生態經濟規模化的發展，又為移民提供了更多可靠的就業機會，從而贏得了環境改善、移民安穩致富、庫區社會經濟發展的多贏局面。因此，本文旨在以土地流轉為視角，探索生態屏障區科學的移民安置模式來解決現存問題，這對加快生態屏障區移民安置工作的進程，確保移民的安穩致富和庫區的社會穩定，維護生態環境的可持續發展都有著重要的理論和現實意義。

2 土地流轉形成過程的回顧

我國農村土地流轉經歷了從禁止到允許的一個過程，與實行的農村土地制度是分不開的［2］。所謂農村土地流轉，是指農村土地所有權歸屬和土地利用性質不變的情況下，將土地使用權(經營權)從承包經營權重分離出來，轉移給其他農戶或經營者的過程，其實質是農村土地使用權的流轉［3］。顯然，農村土地是否可以流轉，必然取決于當時的土地制度及其相關政策，只有在政策允許的范圍之內，農村土地在不同經濟實體之間的流轉才可能成為現實。1978年十一屆三中全會，我國農村確立了以家庭承包經營為基礎的經營體制，為土地流轉奠定了現實基礎;1982年的《全國農村工作會議紀要》中，明確把“包產到戶、包干到戶”的形式提到合法地位的高度;1984年的《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》中第一次提出了農村土地流轉的概念;1986年，《中華人民共和國土地管理法》以法律的形式確定了家庭承包責任制，土地承包經營權得到法律的保護。1987年，一些沿海發達省市就土地的適度規模經營進行試驗得到了國務院的批準，從而使得土地經營權的流轉突破了原有的限制，我們農村土地流轉開始進入了試驗階段。根據2003年農業部的抽樣調查結果表明，1992年全國轉包農戶占承包農戶總數的2.3%，這表明，全國范圍內的土地流轉已經全面開展。2003年實施的《中華人民共和國農村土地承包法》，對土地承包經營權流轉的方式、原則、主體等進行了明確的規定。2005年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中，也明確的對土地流轉的方式、流轉合同的簽訂等作出了更為詳盡的規定。2008年通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提到“健全土地承包經營權流轉市場，按照依法資源有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權、發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”

土地之所以要流轉，是因為其配置不夠合理，當前生態屏障區農戶掌握著大量的土地資源，他們因為生態環境惡劣、耕種條件與交通條件不便等因素的限制，都迫切希望從生態屏障區遷出，此時可以通過土地流轉的方式，將細碎、零散的土地能夠集中到企業的手中，讓企業進行適度規模的開發、經營利用，這樣不僅可以使移民獲得每年定額的土地流轉收益，企業還能將其吸納，讓他們轉變為產業工人，使其增加穩定的工資性的收入，可以達到企業和移民的雙贏，因此，運用土地流轉的相關理論及其研究成果對生態屏障區移民安置進行科學的探索，對生態屏障區的建設有重大的作用。

3 土地流轉生態屏障區移民安置模式的構建

以土地流轉相關理論為基礎的生態屏障區移民安置模式就是以生態屏障區內生態移民為受益對象，以大型生態農林產業園區建設為基礎，以土地流轉為紐帶，打破傳統生態移民安置模式的不足，以政府與企業相互合作、相互促進為基礎，通過企業的經濟發展，為移民提供更多更穩定的就業崗位，在保證其穩定收入的同時，也促進了生態屏障區環境保護的一種移民安置模式。該模式通過政府—企業—移民三者互動，達到相互促進、相互發展，最終達到移民安穩致富和生態和諧發展的目標。

由于生態屏障區農戶的遷出行為完全是自愿的，所以土地流轉才是其是否被納入安置群體的關鍵因素，也就是說，不愿遷出生態屏障區的農戶是不能享受移民安置的相關補償政策的。對于自愿流轉農地的移民，在整個安置過程中，有多方面參與，主要有:市區級政府、鄉鎮政府、村委會、企業、移民等，他們即在土地流轉過程中發揮著不同作用，也在移民安置的過程中扮演不同的角色。

a.市區級政府:市區政府為土地流轉搭好政策框架，并為合作企業投入信息、人才、技術等資源，確保企業在安置移民的過程中發揮重要引導作用，對整個移民安置工作負責。

b.鄉鎮政府:對涉及移民區域村進行移民安置、土地流轉相關政策的宣傳、解釋，匯總、上報土地流轉的數量、安置情況，在安置過程中起監管、協調和服務的作用。

c.村委會:直接與移民溝通，宣傳國家、當地政府關于土地流轉的政策，告知其享受的權利和應盡的義務，登記土地流轉數量，審核土地流轉租金發放數量，在移民安置的過程中起了監督、協調的作用。

d.企業:是土地流轉的直接參與者，是土地流轉的承包方。需要與移民協商土地流轉的方式、期限、價款等相關問題，簽訂土地流轉協議，按時發放土地流轉租金，并與自愿進企業的移民，簽訂用工協議或者合同，提供技能培訓，使其轉型為產業工人，定期足額發放工資，保障、關注移民后續生活。

e.移民:是土地流轉的另一部分的參與者，是土地流轉的發包方。需要與企業協商土地流轉的方式、期限、價款等相關問題，簽訂土地流轉協議，獲得土地流轉收益。

參照有關生態移民安置模式，土地流轉生態屏障區移民安置模式是:當地的市、區級政府作為生態移民安置的管理者與監督者，與企業合作，并向企業注入資金，通過鄉鎮政府、村委會開展相關政策的宣傳，與移民耐心溝通，保證移民安心遷出，為土地流轉提供必要的支持和外部監督，然后企業與自愿遷出的生態移民達成土地流轉的協議，通過租用的方式獲得土地，再由企業進行開發，建設大型生態農林產業園區，吸納移民成為產業工人，在產業園區安置生態移民。該模式如圖1所示。

圖1 土地流轉生態屏障區移民安置模式

4 土地流轉生態屏障區移民安置模式必須具備的條件

土地流轉生態屏障區移民安置模式意欲在實踐中得到很好的應用和貫徹，必須具備相應的條件。一種成功的土地流轉模式往往需要具備多方面的條件，以下主要從生態屏障區的實際調查，從政府、農民、企業以及三者之間良好的溝通等方面探討土地流轉生態屏障區移民安置模式必須具備的條件。

4.1 政府較強的協調能力

當地政府在移民安置中起著重要的引導作用。政府在移民安置中，一方面需要為合作的企業提供政策、信息等多方面資源的投入，確保企業正常運作，另一方面要保證移民在企業中的長遠利益得以保障，在這個過程中可能存在許多困難，這要求當地政府應具有并保持高度的協調能力，通過自身主導地位將利益合理的分配、調整，否則，土地流轉生態屏障區移民安置模式就不可能付諸實施。目前在一些地區中出現的問題，很大程度上是因為政府沒有很好的起到協調的作用，使得移民和企業之間存在很多矛盾與分歧，嚴重損害移民利益。

4.2 移民較強的合作意愿

移民自愿參加與企業之間的土地流轉是該安置模式正常運行的的關鍵，也就是說，移民較強的合作意愿是土地流轉順利進行并得以持續的重要條件。移民的土地流轉意愿強弱直接導致園區規模能否進一步擴大，從而進一步導致企業是否有能力持續穩定的為移民提供收入穩定的工作崗位。雖然移民在主觀上愿意遷出屏障區，但客觀情況是移民世代居住在這樣的環境里，已經形成了較強的適應性，而且在長期的生活、生產實踐中形成的較為固定的人際關系，不容易被打破，他們往往不愿意放棄僅有的土地生產資料。那么，要想達到較高的自愿性，保持較強的合作意愿，就需要多開展廣泛、深入的政策宣傳活動，讓老百姓真正了解該安置模式的目的、意義。必須強調的一點是，在充分尊重農民的意愿前提下開展工作，不能強制性的實施。

4.3 企業較強的社會責任感

作為土地流轉的承包方，企業承包土地的根本目的在于獲取利潤，因此，企業經常體現為一個理性的“經濟人”角色，這一角色決了在承包土地的過程中，他們往往追求利潤的最大化，這種行為可能會使他們采取某種過激行為，例如改變土地的使用性質等，這種行為則在某種程度上會損害移民的利益甚至社會的利益。也就是說，在某種程度上，企業的“經濟人”角色與他們承擔的社會責任是存在沖突的。這就需要企業在經營過程中，不僅要有合理的經濟行為還需要在行為的過程中保有較強的社會責任感，為移民負責也為整個當地社會負責，唯有如此，方可使該安置模式得以持續進行，從而促進移民獲取穩定的工作和收入，推進當地移民社會的穩定發展。

4.4 政府、農民、企業三者較強的互動能力

土地流轉在實際的實施過程中，可能會發生某種難以預料的情況，例如企業在經營過程中可能會出現流動資金不足，或者因為經濟發展等其他原因，移民要求獲取更多的收益等，種種難以預料的情況都有可能會使得該移民安置模式出現某種問題，解決問題的最好辦法那就是在政府的協調下，求得農民與企業、農民與政府、政府與企業之間良好的溝通與互動能力。這種溝通能力并不是一開始就有的，只有在土地流轉開始以后，政府、農民、企業在不斷的“碰撞”過程中才能形成，如果政府能夠協調好，這種互動能力必定能夠提高并將促進該安置模式健康、持續的發展。

5 土地流轉生態屏障區移民安置模式的應用——以重慶LS片區為例

生態屏障區中的重慶LS片區是比較有代表性的地方，該片區內以山地為主，交通閉塞，村與村之間，村與鎮之間的聯系極為不便，加上地質結構、海拔高度等不利因素，給各村的經濟發展帶來的嚴重的阻礙。截至2011年底，該區域內總人口47449人(其中農業人口44877人)，人均耕地面積0.96 hm2，農業收入為1148元/(a·人)。隨著三峽后續規劃的啟動，LS片區土地資源的閑置和人口遷移等問題日益突出，安置生態移民的任務十分艱巨。根據《三峽工程后續工作總體規劃報告》、《生態屏障區生態農業及生態農業園建設專題規劃》等相關文件，2010年，當地政府與企業合作，目前已在LS片區建成426.7 hm2的生態農林產業園區，已經吸收移民800多人，給該片區的移民帶來了切身的利益。LS片區中土地流轉生態移民安置主要特點有:

a.影響區有85%以上的移民通過出租的方式把土地流轉給企業，流轉期限一般在10年左右，移民還與企業建立了長期的合作關系。企業為保護移民的利益，一是確定最低土地流轉租金，不論公司經營盈虧，公司每年12月底，與企業支付第二年的土地流轉費，土地租金為1.35萬元/hm2;農林產業園區用工以生態屏障區土地流轉后失地移民為優先人選，按企業用工條件在園區務工主要從事銀杏的種植，移民可按工作天數獲得50～80元的務工性收入，每月工資及福利綜合收益可達到1 000～1 500元，可以基本滿足移民生活的各項開支;農林產業園區季節性工作，如采摘、包裝、運輸等工作亦可雇用移民約為10000人，可獲得每天80～100元的收益;園區務工人員負責的片區產量和質量超過企業規定的基本指標后，超額部分與企業享受績效分紅。二是對土地流轉農戶，在就近安置的村組里，可以分得一定的土地，并由企業聘請專門的技術人員進行瓜果蔬菜種植技術的指導，確保移民可以繼續進行農業生產。對于想外出打工的移民，相關部門還組織其進行技能培訓，多種途徑保證其生活水平不低于流轉以前。

b.LS片區土地流轉生態移民安置模式，以土地流轉為橋梁，把企業的發展和移民的增收緊密的聯系在一起，通過政府的宏觀控制與把握，三方合作使移民安置工作穩步推進。LS片區土地流轉的移民安置模式，不僅能保障當前移民的基本生活水平，而且還考慮到移民就業與未來的發展，有利于生態屏障區移民工作的順利實施和生態環境的和諧發展。

6 結論

移民安置是一項涉及社會、經濟、資源與生態環境的復雜系統工程［4］，因此，對于生態屏障區移民安置模式的選擇是個不容忽視的問題。基于土地流轉的生態屏障區移民安置模式是以土地流轉為手段，緊密地將生態環境的保護、企業的長遠發展和移民的安穩致富聯系在一起，立足于長效補償機制，把解決大多數移民就業問題作為安置的重點，具有傳統移民安置模式所不具備的優勢。通過近兩年的安置實踐，已取得了初步成效，這為三峽生態屏障區內其他區域的移民安置問題、環境保護問題，乃至三峽后續工作的順利推進提供了的經驗。

［1］梁福慶.三峽工程庫區生態移民研究［J］.中國科技論壇，2007(10):29－30.

［2］劉莉君.農村土地流轉模式的績效比較研究［D］.長沙:中南大學，2010.

［3］陳亞東，劉新榮.農村土地流轉現狀、問題與建議:來自重慶涪陵的調研［J］.社會保障研究，2009(1):76－78.

［4］黃健，黃健元.農村水庫移民安置模式探析:以麗江市為例［J］.法制與社會，2010(2):212－213.