淺議績效評價下的行政事業單位預算管理

我國政府績效評價從1994年發展至今，經過多年的實踐及理論上的探索，發展到現在已經基本形成一個比較規范的體系。如財政部出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》財預[2011]285號，地方上出臺的《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》滬府辦發〔2011〕1號，都對績效評價從評價對象、績效目標、績效評價指標、評價標準和方法、評價組織、評價程序、評價報告等作出了比較全面的規定。行政事業單位代表政府承擔社會公共事務的管理、監督和服務職能，在財政支出績效評價普遍推廣的背景下，如何推進以部門預算改革為核心的預算管理改革是一個值得研究的課題。

一、中央及地方財政支出績效評價暫行辦法的特點

（1）績效評價以內部評價與外部評價相結合。政府績效評價可分為第一方評價、第二方評價和第三方評價模式。第一方評價是指政府部門組織的自我評價；第二方評價是指政府系統內，上級組織對下級的評價，在實際中常常由代表上級的考核辦或評價辦組織實施。第三方評價是指由獨立于政府及其部門之外的機構組織實施的評價。其中第一方評價和第二方評價是內部評價模式，第三方評價為外部評價模式。內部評價模式中，評價實施主體對財政支出的情況比較了解，但獨立性較差。外部評價模式中，實施主體獨立性強，但對被評價部門或單位的情況不了解，對評價人員的專業性和技術性要求較高。目前中央及地方對各行政事業單位財政支出績效評價結合了內部與外部評價結合的模式，由政府部門負責擬定本部門績效評價年度工作計劃和具體實施辦法，并組織實施本部門的績效評價工作。上級部門根據需要對該部門支出績效實施評價和再評價。外部評價則是根據需要，通過聘請專家或中介機構進行。（2）績效評價的對象以項目支出為主。根據委托代理理論的觀點，財政支出中存在著兩種委托代理關系，即納稅人與政府之間的委托代理關系，財政部門與其職能部門之間的委托代理關系。在前者的委托代理關系中，政府占有信息優勢。在后者的委托代理關系中，其職能部門存在信息優勢。為減少信息不對稱，國內外通過長期對政府績效的研究以及政府績效管理實踐的總結，從經濟性、效率性、效果性等三個方面，對政府績效進行評價。財政支出可劃分為基本支出及項目支出。目前績效評價的對象和內容主要包括基本支出績效評價和項目支出績效評價。由于基本支出主要包括在職人員的工資福利支出、商品服務支出、對家庭和個人的補助支出，屬于維持政府正常運行的剛性支出。項目支出是行政事業單位為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。根據績效評價的成本效益性原則，所以在績效評價暫行辦法中規定，“部門預算支出績效評價應當以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經濟影響的項目。有條件的財政部門、部門（單位）可以對部門全部財政支出進行評價。”（3）要求績效目標編入部門年度預算。績效目標是被評價對象使用財政資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，是預算績效管理的基礎，是整個預算績效管理系統的前提，包括績效內容、績效指標和績效標準。為了有效實施績效評價，要求預算單位在編制下一年度預算時，要根據預算編制的總體要求和財政部門的具體部署、國民經濟和社會發展規劃、部門職責及事業發展規劃，科學合理地測算資金需求，編制預算績效目標。績效目標的內容包括預期產出、預期效果、服務對象或項目受益人滿意程度、達到預期產出所需要的成本資源、衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標等。這個績效目標應與部門目標高度相關，并且是具體的、可衡量的、一定時期內可實現的。

二、 財政支出績效評價導向下，現有部門預算管理中存在的問題

（1）現有項目支出預算編制依據不科學。在財政收入每年保持一定增長的前提下，配套的財政支出也在相應保持增長。在編制部門預算時，由于實行總量控制，并且在對次年工作尚不明確的情況下，各部門編制預算就會一方面依舊采用傳統的“基數加增長”方法，預算編制帶有較重的經驗決策色彩；另一方面部門預算編制更多的是依據政策法規、會議決定和黨政領導的批示，而不是部門的績效戰略目標和項目及資金運行的績效，預算編制的自主性和可預見性較差。在這種基礎上編制的預算會固化財政部門、單位之間的分配格局，造成財政資金在部門之間分配的苦樂不均，使預算安排嚴重脫離實際。同時，也會助長財政支出的剛性增長，不利于調整和優化財政支出結構。（2）部門預算編制績效目標不明確，可計量性差。部門職能及戰略目標申報的內容包括部門職能、中長期戰略目標簡述、未來3年計劃安排的重大項目。財政支出項目績效目標申報的內容包括項目設立解決的主要問題、項目如何支付部門戰略發展、項目總預算、項目需要的投入情況、項目當年投入資金構成、項目實施計劃、項目總目標、年度績效目標、分解目標等內容。由于不是所有的項目支出均納入績效評價范圍，在現有的預算編制過程中，就存在先編制單位所有的項目預算，再從中挑選適合績效評價的項目支出，進行績效目標申報。另一方面，執行預算編制的大部分是單位的財務部門，這就導致無法從數量、質量、成本和時效等方面對績效目標進行細化，并進行定量表述或分級分檔的形式定性表述。（3）部門預算缺乏透明度，不利于第二、第三方績效評價。行政事業單位預算資金來源于社會公眾繳納的稅收，社會公眾將自己的財產權讓渡給政府，委托政府使用此財政資金提供公共物品，進行公共服務，因此，這些資金的預算編制、使用應當受社會公眾的監督。我國預算公開，從1999年起經歷了公開財政預算、決算報告、財政收支以及各類專項資金的管理和使用情況；公布經全國人代會審議通過的財政預算報告和中央財政預算的四張表格；到2012年公開公共預算收支總表、收入表、財政撥款支出表、政府性基金預算支出表等歷程。

三、 基于績效評價的預算管理改進建議

（1）進一步完善項目庫制度，規范項目預算的編制。績效評價目前正處于試點階段，納入績效評價的部門預算僅限于目標清晰、資金來源相對單一、規模合適且在一個預算年度可以完成并充分體現本部門（單位）主要職能的項目支出。項目支出預算的來源，主要來自于各級政府針對項目支出建立的項目庫。項目庫是對行政事業單位項目支出進行規范化、程序化管理的數據庫系統。所有的項目預算都應通過項目庫，進行申報、論證、審核等環節，選擇項目納入部門預算。同時項目儲備庫需按目錄庫、簡介庫、項目建議書或可行性研究報告文檔庫三個層次相應建立，每個層次應按續建、新開工、擬建、儲備項目四種類型順序建庫，并突出重點建立項目庫。（2）為部門預算制定可量化的績效目標。績效目標包括預期產出、預期效果、服務對象或項目受益人滿意程度、達到預期產出所需要的成本資源、衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標等幾個方面的內容，這些內容都要求績效目標是可以量化的，以便于進行績效評價。并需保證績效目標與部門職能的相關性、為實現績效目標擬采取措施的可行性、績效指標設置的科學性、實現績效目標所需資金的合理性等。（3）進一步推動政府預算信息公開。政府預算向社會公開是國際慣例，也是我國未來的發展趨勢。向社會公眾提供更清晰、更明確的資金使用預算，更便于社會公眾監督。首先，逐步完善預算科目體系，既要按照支出功能設置預算科目， 客觀反映教育、文化、衛生、科技、國防、社會保障等方面的支出， 反映財政支出的方向；也要按照經濟分類， 客觀反映預算用于人員工資、設備購置、辦公經費、事業發展、基本建設等方面的支出。其次，將績效目標的設定與人大的預算審查相結合，切實發揮人大的監督作用。可以通過聘請審計、會計、稅務師事務所或高校等經濟類專家、學者組成專家組， 幫助審查預算等方式， 對政府收支預算進行審查和征求意見， 并向財政經濟委員會提出建議， 再由財政經濟委員會結合初審的情況， 系統和完整地向大會主席團報告審查的結果。最后，從法律的角度對政府部門預算公開進行明確規定，明確政府預算公開的時間，公開的方式，以及公開的信息范圍和詳細程度。

參考文獻

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