淺析我國(guó)地方政府對(duì)中央政策的執(zhí)行偏差

【摘 要】目前我國(guó)地方政府對(duì)中央的政策存在執(zhí)行偏差，具體表現(xiàn)為敷衍塞責(zé)的象征性政策執(zhí)行、對(duì)政策內(nèi)容執(zhí)行與遺棄并存的選擇性政策執(zhí)行，以及改變中央政策的替換性政策執(zhí)行，而地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)的影響因素，主要有中央政策本身質(zhì)量、利益協(xié)調(diào)、執(zhí)行主體素養(yǎng)、監(jiān)控機(jī)制幾個(gè)方面，為了保證中央政策的正確執(zhí)行，有必要改善中央政策質(zhì)量、提升政策執(zhí)行主體綜合素質(zhì)、暢通政策信息多向溝通渠道以及健全政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】地方政府；政策執(zhí)行；偏差

中央政府制定的各項(xiàng)政策，對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)社會(huì)發(fā)展、規(guī)范人們的行為具有重要的指導(dǎo)意義，而良好政策效益的發(fā)揮很大程度上依賴于政策執(zhí)行者準(zhǔn)確把握政策目標(biāo)、有效執(zhí)行政策。層級(jí)節(jié)制下的行政方式已經(jīng)成為政府政策執(zhí)行中最基本的方式，狹義上的中央政策執(zhí)行主體就是行政系統(tǒng)層級(jí)節(jié)制下的各地方政府，然而，近年來(lái)，地方政府對(duì)中央政策打折扣執(zhí)行的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

象征性、選擇性和替換性執(zhí)行是政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差的重要表現(xiàn)。其中，象征性政策執(zhí)行意指某些地方政府敷衍塞責(zé)，表面上看，是在執(zhí)行中央政府制定的政策，實(shí)際上，根本沒(méi)有把政策轉(zhuǎn)化為可操作的具體措施，導(dǎo)致政策成了一紙空文，無(wú)法發(fā)揮其本來(lái)的效力，更不用說(shuō)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。選擇性政策執(zhí)行又稱政策缺損或者政策截留，主要是指一個(gè)完整的政策在執(zhí)行時(shí)只有部分被貫徹落實(shí)，其余則被遺棄，使政策內(nèi)容殘損不全，不能有效地、完全地實(shí)現(xiàn)原定的政策目標(biāo)。替換性政策執(zhí)行是指修改甚至完全舍棄中央政府的政策，造成政策目標(biāo)、措施等發(fā)生根本改變。地方政府的政策執(zhí)行偏差不僅是在挑戰(zhàn)中央政府的權(quán)威，而且浪費(fèi)了許多公共資源，嚴(yán)重?fù)p傷了人民群眾的利益。大量的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象迫使我們不得不重新審視政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，至少有以下四個(gè)方面的因素影響地方政府對(duì)中央政策的執(zhí)行：

（1）政策本身質(zhì)量因素。政策執(zhí)行的重要前提和基礎(chǔ)就是政策的制定，如果政策本身“先天不足”，就很難保證政策執(zhí)行不出現(xiàn)偏差。實(shí)踐中，首先，某些政策明顯體現(xiàn)了相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)烈的主觀美好意愿，缺乏實(shí)際調(diào)研和科學(xué)性評(píng)估，脫離地方的實(shí)際情況，有些地方根本不具備有效執(zhí)行政策的財(cái)力、物力，如果決策與它所期望的東西不相符合或在它看來(lái)是無(wú)法實(shí)施時(shí)，它將反對(duì)這種毫無(wú)活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容，此時(shí)，地方政府將運(yùn)用其行政自由裁量權(quán)而象征性或替換性地執(zhí)行相關(guān)政策。其次，政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性也在很大程度上影響著地方政府的執(zhí)行態(tài)度，政策朝令夕改，政出多門，相關(guān)部門之間出臺(tái)的政策“打架”，這些都會(huì)削弱地方政府對(duì)中央政策的信服度，極易導(dǎo)致地方政府有選擇性地執(zhí)行中央各部門的政策。再次，政策的模糊性也會(huì)困擾政策執(zhí)行，我們經(jīng)常會(huì)看到政策中會(huì)有“原則上”、“應(yīng)該”等軟性詞匯，這些模糊性用語(yǔ)也為地方政府隱晦的替代性政策執(zhí)行提供了可乘之機(jī)，此外，某些政策文件側(cè)重于強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)，而對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑、措施等執(zhí)行方式和程序缺乏必要的規(guī)定，也在一定程度上“方便”地方政府替換中央政府制定的政策。

（2）利益因素。從本質(zhì)上講，政策是對(duì)利益的分配。近年來(lái)的“西部大開(kāi)發(fā)”、“中部崛起”等都在一定程度上體現(xiàn)了不同時(shí)期的政策對(duì)各地區(qū)利益的分配。中央在政策制定時(shí)，主要是統(tǒng)籌全局規(guī)劃，一定時(shí)期內(nèi)政策向某些地區(qū)傾斜，加之各地區(qū)實(shí)際情況的差異，很難做到全國(guó)各地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)同發(fā)展。但是各地方政府所固有的地方利益卻并不會(huì)隨著中央政策的出臺(tái)而發(fā)生變化，巴達(dá)克博弈理論在分析公共政策執(zhí)行過(guò)程時(shí)，把政策執(zhí)行過(guò)程視為一種賽局，在沖突和競(jìng)爭(zhēng)的情況下，每一參加者都尋求得到最大的收獲，并且將損失減少到最低限度。而政策的成功與失敗，取決于各方參加者的“戰(zhàn)略選擇”。地方與中央的利益矛盾阻礙政策有效執(zhí)行，近年來(lái)，地方政府與中央政府就政策問(wèn)題討價(jià)還價(jià)的情況也屢見(jiàn)不鮮。

（3）執(zhí)行主體因素。首先，地方政府對(duì)中央政府政策的認(rèn)可態(tài)度也與政策執(zhí)行的有效程度密切相關(guān)，我們也知道州和地方實(shí)施者的意向是實(shí)施的關(guān)鍵決定性因素。也就是說(shuō)，如果州和地方的實(shí)施者贊成該政策或計(jì)劃，則實(shí)施起來(lái)就比他們反對(duì)的政策和計(jì)劃要好很多。同樣，有證據(jù)證明，對(duì)要管制的事情的態(tài)度，影響著實(shí)施官員的行動(dòng)。同樣的，地方政府消極或者積極的態(tài)度也會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生相應(yīng)的影響。其次，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)也至關(guān)重要，這些領(lǐng)導(dǎo)干部的結(jié)合程度、政策措施的具體化程度都將直接關(guān)系到中央政策在地方的執(zhí)行。某些官員專業(yè)知識(shí)匱乏，理解能力差，難以把握中央政策的本質(zhì)意圖，對(duì)政策斷章取義或者死搬硬套，導(dǎo)致中央的惠民政策到了地方就“走樣”、“變形”。再次，政府官員的倫理道德素質(zhì)也至關(guān)重要，較高的政治覺(jué)悟和良好的道德素質(zhì)能夠?qū)ζ湫纬蓛?nèi)在的引導(dǎo)和約束，促使他們自覺(jué)抵制公共權(quán)力腐敗、尋租行為。

（4）監(jiān)控因素。政策執(zhí)行中信息的快速有效反饋，能使政策制定部門監(jiān)督地方政府對(duì)中央政策的執(zhí)行情況，保證政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)。但是，事實(shí)上，我國(guó)自下而上的信息反饋渠道較為單一，地方政府與中央政府所掌握的信息量嚴(yán)重不對(duì)稱，而且，地方政府向中央政府報(bào)送的信息的質(zhì)量也參差不齊，這不僅影響政策制定的科學(xué)性，還妨礙了中央對(duì)地方政府政策執(zhí)行情況的正常監(jiān)督。此外，對(duì)于地方政府的政策執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行效果沒(méi)有制度化、經(jīng)常性的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，即使偶爾有，也大多是得過(guò)且過(guò)、粗略地檢查，是否照章辦事的結(jié)果一樣，也在一定程度上助長(zhǎng)了一些地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，長(zhǎng)此以往，令不行、禁不止的風(fēng)氣便盛行起來(lái)。

對(duì)于政策執(zhí)行中存在的種種問(wèn)題，我們要堅(jiān)持預(yù)防與糾正雙管齊下的原則，多舉措并行，保障中央政策及時(shí)有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。具體可從以下幾個(gè)方面入手：

（1）改善中央政策質(zhì)量。政策方案制定在整個(gè)政策過(guò)程中居于樞紐的地位，唯有事前進(jìn)行良好的政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)，得到一個(gè)可以為社會(huì)所接受的可行方案，政策過(guò)程才能進(jìn)展順利，政策目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。中央政府各部門在政策制定環(huán)節(jié)，至少應(yīng)該做到：第一，政策目標(biāo)明確、舉措可行。政策文件避免使用一些模糊性詞匯、官話套話，盡量運(yùn)用精準(zhǔn)性詞匯，關(guān)于政策執(zhí)行的措施、方式、程序等內(nèi)容盡可能詳盡、具體化，政策目標(biāo)不僅要量化，還要考慮到政策執(zhí)行的人力、財(cái)力、物力等各方面的資源，保障政策執(zhí)行工作能夠順利開(kāi)展。第二，政策適當(dāng)保護(hù)地方政府的正當(dāng)利益。這里主要針對(duì)地方政府利益而言，地方利益是一個(gè)雙刃劍，運(yùn)用處理得好，可以最大程度地調(diào)動(dòng)地方的積極性和創(chuàng)造性，從而服務(wù)于地方的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家繁榮。在政策制定過(guò)程中，充分與地方政府溝通，聽(tīng)取地方政府相關(guān)部門的建議及利益表達(dá)，在確保中央權(quán)威的前提下，正確引導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方政府的合法正當(dāng)利益，提高地方政府對(duì)政策的認(rèn)同度。第三，政策更加規(guī)范，逐步走上法制化的發(fā)展道路。中央各相關(guān)部門加強(qiáng)同級(jí)協(xié)調(diào)，使各部門的政策措施保持較高的契合度，避免地方政府處于尷尬境地，被迫選擇性執(zhí)行政策，同時(shí)，政策規(guī)范化的最高境界是政策法制化，各部門要加強(qiáng)政策研究，使政策在中央層面實(shí)現(xiàn)最高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化。

（2）提升政策執(zhí)行主體綜合素質(zhì)。中央政策下發(fā)到各地區(qū)后，關(guān)鍵還是要靠地方政府去執(zhí)行和實(shí)施，因此，應(yīng)當(dāng)注重提升地方政府公務(wù)員的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)政策執(zhí)行的軟實(shí)力。首先是政治覺(jué)悟與倫理道德素質(zhì)方面，緊跟時(shí)代學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的大政方針政策，恰當(dāng)分析政治、經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，端正政治態(tài)度，明確歷史使命感和社會(huì)責(zé)任感，模范遵守公務(wù)員的職業(yè)道德，堅(jiān)決抵制不良風(fēng)氣的侵蝕。其次是領(lǐng)導(dǎo)能力方面，要著力提升行政首長(zhǎng)、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的管理、溝通、組織、協(xié)調(diào)和控制能力，增強(qiáng)他們分析和解讀中央政策的能力，以及領(lǐng)導(dǎo)基層公務(wù)員正確執(zhí)行中央政策的能力，整合各方面資源、發(fā)揮政策合力。此外，在業(yè)務(wù)素質(zhì)方面，要推行培訓(xùn)常規(guī)化、實(shí)用化。常規(guī)化，即在日常工作中，注重培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)習(xí)能力和與時(shí)俱進(jìn)的能力，同時(shí)輔之以適時(shí)適量的脫產(chǎn)培訓(xùn)，提高專業(yè)化水平；實(shí)用化，即擺脫領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)課程枯燥、授課方式單一、內(nèi)容空洞等尷尬處境，創(chuàng)新培訓(xùn)方法，比如近年來(lái)盛行的MPA教育，將實(shí)證分析與理論知識(shí)結(jié)合起來(lái)，培養(yǎng)高品質(zhì)的公共管理人才。

（3）暢通政策信息多向溝通渠道。中央政府在政策制定出來(lái)之后，要進(jìn)行多方位的政策宣傳與溝通，其一是與地方政府，即政策執(zhí)行主體的溝通。中央政府對(duì)地方政府大力宣傳、動(dòng)員政策執(zhí)行，屬行政系統(tǒng)內(nèi)部的信息溝通，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正政策自身缺陷，完善政策措施。更為重要的是，它有助于協(xié)調(diào)各方的利益矛盾與利益沖突，最大限度地將局部的地方利益整合到整體的國(guó)家公共利益當(dāng)中，從客觀上減少地方政府機(jī)會(huì)主義行為，提高政策執(zhí)行的準(zhǔn)確度。值得注意的是，雙方溝通過(guò)程中，中央政府要與地方政府開(kāi)誠(chéng)布公地協(xié)商政策相關(guān)情況，而不是一味地居高臨下發(fā)布命令。其二是與公眾，即政策執(zhí)行目標(biāo)群體的溝通。相對(duì)于地方政府而言，中央政府擁有更強(qiáng)的調(diào)度、整合和利用資源的能力，除了可以利用廣播、電視、報(bào)刊等傳統(tǒng)的信息傳遞媒介以外，還有電子政務(wù)、網(wǎng)上政府、大型網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)等多種渠道，構(gòu)建中央政府發(fā)布政策信息、聽(tīng)取民眾意見(jiàn)反饋的平臺(tái)。如是，既能考驗(yàn)政策措施的科學(xué)性，又能增進(jìn)政策執(zhí)行目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)識(shí)，防止某些地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)，在民眾不知情、或者知之甚少的情況下，有意無(wú)意的政策執(zhí)行偏差。信息的及時(shí)有效披露，在社會(huì)上形成強(qiáng)大的輿論監(jiān)督力量，也在客觀上迫使地方政府不得不正確執(zhí)行中央政策。當(dāng)然，無(wú)論是中央政府與地方政府，還是與民眾之間的溝通，都是雙向的，而并不僅限于某一群體的單向宣傳，而這種多向溝通機(jī)制又將有助于排除政策執(zhí)行中的許多障礙，為順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)保駕護(hù)航。

（4）健全政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。無(wú)論是對(duì)作為個(gè)體的政府官員，還是作為整體的地方政府而言，僅有內(nèi)在的倫理道德規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政策執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)控制約機(jī)制是必不可少的，而且還要不斷強(qiáng)化、細(xì)化政策執(zhí)行監(jiān)控。首先，我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)控機(jī)制包括黨的、國(guó)家的、社會(huì)的、群眾的監(jiān)督，覆蓋面很廣，但是各部門、各群體之間的聯(lián)動(dòng)配合有待進(jìn)一步的完善，今后一段時(shí)間內(nèi)，要增強(qiáng)各監(jiān)督主體的契合度，特別是加大宣傳力度，在政府信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，著力提升公眾的監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督能力，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量監(jiān)督地方政府的政策執(zhí)行。其次，完善責(zé)任追究機(jī)制，促進(jìn)政府官員問(wèn)責(zé)常態(tài)化。對(duì)于地方政府的政策執(zhí)行偏差，或者政策效果嚴(yán)重偏離政策目標(biāo)的情況，要切實(shí)追究相關(guān)人員的責(zé)任，并加大處罰力度，遏制地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，營(yíng)造良好的政策執(zhí)行氛圍。

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