我國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理及防范機(jī)制研究

【摘 要】自我國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而啟動(dòng)4萬(wàn)億投資的積極財(cái)政政策以來(lái)，我國(guó)政府地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速累積并有惡化趨勢(shì)，突出問(wèn)題表現(xiàn)為如何重塑地方融資平臺(tái)和建立地方債的發(fā)行機(jī)制。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)基于外部的地方債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立，包括建立地方債的統(tǒng)一管理系統(tǒng)，構(gòu)建地方債的信用評(píng)價(jià)體系和推進(jìn)地方政府的投融資體制改革等措施。

【關(guān)鍵詞】地方債；地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

2011年6月審計(jì)署報(bào)告顯示，到2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元。2010年的全國(guó)GDP總量39.8萬(wàn)億元，全國(guó)財(cái)政收入8.3萬(wàn)億元。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則為70.45%。從償債年度看，將迎來(lái)還債的高峰，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。因此，地方債務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中極為突出的問(wèn)題。自2008年下半年以來(lái)，受全球金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期的影響，地方稅收和土地出讓金等非稅收入增長(zhǎng)幅度急劇下滑，中央轉(zhuǎn)移支付也因中央本級(jí)收入增長(zhǎng)減緩而出現(xiàn)困難。在這種情況下，財(cái)政部代發(fā)地方債幾乎成為唯一選擇。2009年3月，國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行。為了解決地方政府的自行發(fā)債問(wèn)題，2011年10月，財(cái)政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，地方自行舉債終于破冰。

一、我國(guó)地方債問(wèn)題的突出表現(xiàn)

2011年，全國(guó)人大常委會(huì)重點(diǎn)調(diào)研2008年以來(lái)地方政府債務(wù)融資情況，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施和辦法等，調(diào)研縣級(jí)財(cái)政基本情況以及縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。這說(shuō)明，地方債問(wèn)題已經(jīng)成為繼2008年金融危機(jī)之后對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的又一個(gè)重大事件，地方債問(wèn)題尤其突出的兩方面表現(xiàn)如下。

1.如何重塑地方融資平臺(tái)。在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后我國(guó)各級(jí)地方政府建立的各種融資平臺(tái)達(dá)8000多個(gè)，在2009年一年內(nèi)就通過(guò)各類融資平臺(tái)融資達(dá)3萬(wàn)億元，因此如何處理發(fā)行地方債券同地方政府投融資平臺(tái)之間的關(guān)系顯得極為重要。截至2010年6月末，商業(yè)銀行地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元，其中存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款約占23%。這意味著融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)敞口約1.5萬(wàn)億元，而同期銀行業(yè)的撥備僅僅約為

1.3萬(wàn)億元。據(jù)中國(guó)社科院調(diào)查，全國(guó)地方融資平臺(tái)中僅有10%左右是以項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為第一還款來(lái)源的，其他主要依賴配套土地出讓金來(lái)歸還銀行貸款及利息。但是當(dāng)目前中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)正面臨著前所未有的嚴(yán)厲調(diào)控，地方政府的土地出讓收入銳減，使得融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)，如果處理不得當(dāng)，甚至?xí)劤烧麄€(gè)金融系統(tǒng)的危機(jī)。

2.建立完善的地方債券發(fā)行機(jī)制。政府財(cái)政收入來(lái)源除了依靠稅收收入外，還包括非稅收入，如發(fā)行公債等。但是《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能獨(dú)立發(fā)行公債，因?yàn)槠渥兿喟l(fā)債的缺陷比較明顯。第一，地方債的發(fā)行主體不明晰。在無(wú)法突破現(xiàn)有法律規(guī)定的情況下，地方政府只能通過(guò)成立公司或信托的方式變相發(fā)債，而由于缺少科學(xué)的評(píng)級(jí)體系，這些準(zhǔn)地方政府債券實(shí)際上存在著潛在的信用風(fēng)險(xiǎn)。第二，地方債的發(fā)行方式缺乏透明度。債券發(fā)行很少經(jīng)過(guò)招標(biāo)程序，利率水平的確定沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，投資者難以做出正確投資判斷。第三，財(cái)政部代發(fā)地方政府債券存在被反噬的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部代發(fā)地方債券雖然能夠緩解地方財(cái)政困難，增加政府的公共投資，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，并且?guī)?dòng)就業(yè)和促進(jìn)消費(fèi)，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是，地方政府可能為了維持本地公共運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，將債務(wù)資金挪作他用。而監(jiān)督機(jī)制的缺乏，無(wú)法遏制地方政府過(guò)度發(fā)行債券的沖動(dòng)，形成的風(fēng)險(xiǎn)又反作用于中央財(cái)政。

二、加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的研究

1.加強(qiáng)關(guān)于地方融資平臺(tái)建設(shè)研究。發(fā)改委明確允許依托投融資平臺(tái)的公司申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券籌措資金，這種政府融資平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債，實(shí)際上是變相放行了地方債。封北麟（2009）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，很多地方政府對(duì)本地投融資平臺(tái)的運(yùn)作情況不了解，投融資平臺(tái)的債務(wù)資金基本脫離了地方政府的監(jiān)管，結(jié)果債務(wù)規(guī)模失控。因此，必須加強(qiáng)從外部加強(qiáng)地方投融資平臺(tái)舉債的監(jiān)管，將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍。巴曙松（2009）認(rèn)為地方政府投融資平臺(tái)成為增長(zhǎng)最為活躍的主體，過(guò)度負(fù)債的地方投融資平臺(tái)所形成的風(fēng)險(xiǎn)是多維度的，因此，應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化及市場(chǎng)化改革。

2.加強(qiáng)關(guān)于對(duì)國(guó)外地方債風(fēng)險(xiǎn)防范措施借鑒的研究。地方政府應(yīng)該深入分析其目標(biāo)函數(shù)及其實(shí)現(xiàn)途徑，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。主要做法就是通過(guò)對(duì)國(guó)外地方債券監(jiān)管手段、管理制度的建設(shè)和發(fā)債制度等方面的借鑒，提出化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的措施。靖培建（2009）認(rèn)為美日給我國(guó)地方債管理的啟示是地方債實(shí)行法制化管理并提高信息透明度。龐德良和唐藝彬（2011）指出日本地方債已經(jīng)從許可制轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)議制度，融資結(jié)構(gòu)也已經(jīng)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為民間資金主導(dǎo)。美國(guó)學(xué)者

Hana Polackova（1999）等經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，一些國(guó)家把大量政府活動(dòng)轉(zhuǎn)移到財(cái)政預(yù)算外，產(chǎn)生了大量隱性和或有債務(wù)，增加了長(zhǎng)期公共融資的不確定性，威脅著長(zhǎng)期財(cái)政穩(wěn)定。而Allen Schick（2002）則在考察各國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐和總結(jié)已有理論的基礎(chǔ)上，提出了制定政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)。黃觀水（2010）則綜合地研究各國(guó)防范地方債風(fēng)險(xiǎn)措施：美國(guó)通過(guò)發(fā)展發(fā)達(dá)的二級(jí)市場(chǎng)、澳大利亞則通過(guò)嚴(yán)厲監(jiān)管、日本則通過(guò)改革審批制度、法國(guó)則通過(guò)集權(quán)式的財(cái)政體制分別建立有效的地方債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。因此，結(jié)合以上國(guó)外成熟的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，建立符合中國(guó)情況的地方債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

3.加強(qiáng)關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法的研究。在研究債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)比等傳統(tǒng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)不足的基礎(chǔ)上，世界銀行專家William Easterly和David Yuravlike（2002）嘗試了運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)評(píng)估政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的方法，提出兩種評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法：其一是估測(cè)資產(chǎn)項(xiàng)目減去負(fù)債項(xiàng)目后的差額，根據(jù)差額正負(fù)狀況來(lái)評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；其二是從流量角度評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。IMF（2005）研究了政府擔(dān)保引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并建立了一套評(píng)價(jià)政府擔(dān)保水平的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。世界銀行（2002）建立了一套以預(yù)期最低和最高借款需求為基礎(chǔ)指標(biāo)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系。裴育、歐陽(yáng)華生（2007）認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)該遵循漸進(jìn)的原則來(lái)進(jìn)行，并闡述了地方債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警目標(biāo)以及組織管理體系的構(gòu)建。謝虹（2007）采用模糊綜合評(píng)判法對(duì)12個(gè)直接負(fù)債與或有負(fù)債指標(biāo)進(jìn)行了地方債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究。邵偉飪（2008）分析了一些國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其預(yù)警方面的研究成果和不足，構(gòu)建出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的基本框架。

三、基于外部的地方債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1.建立全國(guó)統(tǒng)一的地方債務(wù)管理系統(tǒng)。要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，首先按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。其中應(yīng)該采取全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控的方法，這樣不僅對(duì)地方政府債務(wù)具有明確的管理作用，而且也對(duì)地方融資平臺(tái)的產(chǎn)生較大的約束力。這是促使地方債管理走向公開(kāi)透明的關(guān)鍵步驟。因此，當(dāng)前要建立統(tǒng)一的地方政府償債能力評(píng)價(jià)體系和地方負(fù)債投資項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，形成全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的地方債管理體系。

2.建立健全債務(wù)信息報(bào)告披露制度。加強(qiáng)地方債信息批露的制度建設(shè)，使之成為一種強(qiáng)制性準(zhǔn)則，強(qiáng)制規(guī)定地方債發(fā)行前信息批露的內(nèi)容和格式，而且在地方債的存續(xù)期內(nèi)，發(fā)行人也必須及時(shí)批露與之相關(guān)的信息內(nèi)容，并且對(duì)信息批露的真實(shí)性負(fù)責(zé)。各地方政府的相關(guān)部門必須按照要求，嚴(yán)格核實(shí)并按項(xiàng)目逐筆填列本級(jí)的債務(wù)信息，從而確保地方債務(wù)信息的真實(shí)完整。對(duì)于歷史債務(wù)項(xiàng)目要進(jìn)行清理、核實(shí)、錄入和上報(bào)工作，對(duì)于新增債務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)該及時(shí)錄入債務(wù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)上級(jí)監(jiān)管部門對(duì)新增債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，以提升地方債務(wù)管理水平。

3.逐步把地方債券市場(chǎng)納入到資本市場(chǎng)。從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景看，地方債的發(fā)行動(dòng)因?qū)?huì)越來(lái)越強(qiáng)勁，尤其是在分稅制沒(méi)有進(jìn)行有效調(diào)整之前，地方財(cái)政的捉襟見(jiàn)肘成為地方債旺盛需求的最佳借口。所以必須把地方債市場(chǎng)納入到資本市場(chǎng)中進(jìn)行統(tǒng)一管理，從發(fā)行到交易都采取市場(chǎng)化手段，形成一套完備的地方債運(yùn)行管理機(jī)制。地方債具有國(guó)債的某些特點(diǎn)，信用程度也高于企業(yè)債券，因此統(tǒng)一納入資本市場(chǎng)，與其他證券品質(zhì)實(shí)行統(tǒng)一的交易、登記管理，市場(chǎng)化的管理手段既完善了我國(guó)資本市場(chǎng)，同時(shí)又為中央銀行提供了更多的宏觀調(diào)控工具。

4.探索地方債的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。盡快成立專門的地方債監(jiān)督機(jī)構(gòu)，采取垂直管理方式，負(fù)責(zé)全面監(jiān)管地方債券市場(chǎng)的發(fā)展。建立地方政府償債能力評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，以及地方負(fù)債投資項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，形成更為完善的政府負(fù)債管理體系。地方債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系必須結(jié)合國(guó)際上有關(guān)如地方債占GDP比重、地方債依存度及地方債負(fù)擔(dān)率等地方債券風(fēng)險(xiǎn)衡量指，建立動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，以便能夠?qū)崟r(shí)掌握地方債的存量、增量、結(jié)構(gòu)、償還等方面的指標(biāo)，從而對(duì)其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范和控制。

5.構(gòu)建地方債信用評(píng)價(jià)體系。由政府主導(dǎo)、以市場(chǎng)主體具體操作建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，把國(guó)內(nèi)外有較好信譽(yù)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)納入到評(píng)級(jí)體系之中。各地方政府發(fā)行債券之前必須經(jīng)過(guò)商業(yè)評(píng)級(jí)公司評(píng)級(jí)，并向市場(chǎng)公開(kāi)其總體信用狀況和負(fù)債水平，從而大幅降低地方政府對(duì)其資產(chǎn)和資源的自由支配權(quán)。信用評(píng)價(jià)體系不但能幫助投資者識(shí)別并降低地方債的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)其投資信心，重要的是可以在一定程度上遏制地方債的無(wú)節(jié)制發(fā)行沖動(dòng)。

6.重建地方政府的投融資體制。現(xiàn)行的地方政府投融資體制表現(xiàn)為地方政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化程度不高、效率低下等特征。長(zhǎng)期低水平的投融資運(yùn)作造成其真正功能的缺失，最終導(dǎo)致資金的配置仍然采用計(jì)劃體制下財(cái)政分配制度完成的，不但資源配置效率低下，投資效益也毫無(wú)效率可言。因此，從根本上化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就必須首先著眼于地方市場(chǎng)化融資渠道問(wèn)題的解決。采取重新改革稅收制度；繼續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金；完善地方政府投融資決策機(jī)制以及項(xiàng)目的管理方式；建立地方政府投融資預(yù)算約束機(jī)制等等措施，重新塑造地方政府的投融資體制。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]封北麟.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究評(píng)價(jià)及對(duì)策探討[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊.2012（22）

[2]巴曙松.地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].西南金融.2009（9）

[3]黃觀水.國(guó)外構(gòu)建地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].南方論刊.2010（1）

[4]龐德良，唐藝彬.日本地方債制度及其變革分析[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì).

2011（5）

[5]靖培建.美、日兩國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的防范及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇.2009（4）

基金項(xiàng)目：中央高校自主科研基金項(xiàng)目（DC110209）；大連民族學(xué)院人才引進(jìn)科研項(xiàng)目啟動(dòng)基金（2008）。