對《放貸人條例》制定難點及其解決的思考

【摘 要】視為民間借貸陽光化的關鍵法律規范《放貸人條例》，因存在準入門檻、貸款利率和高利貸法律責任等制定難點而遲遲無法出臺，應通過區分區域和主體適當降低借貸準入門檻、設置利率上限和差別管理以及設立梯級過渡的高利貸法律責任體系等方法對它進行完善，以推動《放貸人條例》的制定和實施。

【關鍵詞】放貸人；借貸人；法律規范

一、背景概述

“中小企業融資難”作為我國經濟發展過程中的老大難問題長期以來一直都未能得到妥善解決。據統計截至2011年，中小企業的數量超過1000萬家，占企業總數的99%，占GDP比重達60%，提供了75%的城鎮就業機會，但其僅僅只獲得了20%的貸款資源，這也直接導致中小企業轉而投向資本豐富，借貸手續簡便的民間資本借貸市場。在中國的資本市場上，民間資本借貸一方面對于解決中小企業的融資問題發揮著積極的作用促進著經濟的發展；另一方面因又因其自身的缺點和法律監管制度的缺失導致了溫州和鄂爾多斯民間借貸危機給當地經濟發展帶來了巨大的風險。因而，如何規范民間資本借貸，完善現代金融體系制度，改善金融市場競爭環境，促進中小企業的發展，進而促進經濟發展，成為亟需解決的問題。近年來，隨著對民間資本借貸市場的陽光化訴求日益成為主流，國家層面采取多種措施，期待通過法律制度途徑更好的規范民間資本借貸。2012年國家先后設立了溫州，珠三角和泉州三個國家級金融改革創新綜合試驗區，為整個金融制度的改革進行探索。另外，《2012年法治藍皮書》建議《放貸人條例》盡快出臺，這是繼2008年中國人民銀行制定《放貸人條例（草案）》和2009年4月國務院法制辦調研《放貸人條例》將其列入二檔立法計劃之后，又一次明確提出制定《放貸人條例》，并希望通過《放貸人條例》的制定構建起最基本的民間借貸法律規范體系，促進金融市場的完善。

二、《放貸人條例》制定的難點

1.對放貸人準入門檻的規定。《放貸人條例（草案）》中參考《小額貸款公司的指導意見》規定企業和個人進入借貸市場的門檻是注冊資金1000萬元，這也就意味著個人或者企業要想從事放貸活動必須擁有1000萬元的自有資金。《放貸人條例》的制定旨在盡可能大的將民間借貸主體納入約束范圍，但

1000萬元的準入門檻很容易就將大多數人拒之門外，從而有違立法初衷；另外，過高的劃定準入門檻容易導致放貸人違規向公眾募集資金進行放貸，這也同樣違背了利用自有資金進行放貸的立法準則。所以，對于放貸人準入門檻的限制須進一步的探討。

2.對貸款利率的規定。依據《放貸人條例》草案，放貸利率不得超過銀行同期貸款利率的四倍，否則超出部分不予保護。根據溫州民間借貸服務中心提供的數據，2011年5月到2012年4月溫州市民間借貸綜合利率均在21%～26%之間浮動，而央行規定的同期貸款年利率為6.4%～6.65%，據此可見溫州民間借貸利率基本都在同期貸款利率四倍以內。但是，據此仍無法徹底排除民間利率是否完全符合四倍內的規定，因為如果對高利貸的標準規定得過低，可能會出現兩個結果：“一是借款人在市場上得不到足夠的信貸，信貸供給出現短缺；二是民間借貸從地上轉向地下，為補償法律風險的成本，實際利率可能進一步走高。所以，還必須考慮可能存在部分不愿意放棄高利息收人的放貸者停留在“地下錢莊”階段，而這與民間借貸陽光化的追求是不相符的。

3.對高利貸法

律責任的規定。在《放貸人條例（草案）》中并未對高利貸法律責任進行明確規定，僅僅表示為對超過同期貸款利率四倍以上的部分不予保護，這導致高利貸者的違法成本幾乎為零，給予了違法者巨大的法律漏洞。現實中，高利貸行為不僅給公民的生活秩序帶來巨大的破壞，也容易在催收高利貸債務的過程中滋生恐嚇、欺詐、暴力等一系列犯罪行為，更會破壞國家的金融秩序和金融安全。巨大的法律漏洞的存在，不僅使那些未主動尋求法律保護并承擔了高利貸債務的債務人的權益受到侵害，更是那些主動尋求法律保護的人無法得到有效的保護，因而，對于高利貸法律責任的規定也須進一步的探討。

三、《放貸人條例》制定難點的具體解決

1.借貸市場準入門檻：降低標準，雙重差異化。所謂降低標準，是指合理降低草案規定的1000萬元的借貸市場準入門檻。雖然草案規定1000萬元的準入門檻是著眼與控制和防范金融風險，維持金融市場的穩定，但對于大多數借貸市場主體而言，1000萬的標準還是難以達到的；另外，完全按照《小額貸款公司的指導意見》規定為1000萬的準入標準，那么小額貸款公司的存在又有何種意義，因而須適當的降低準入門檻。但是，借貸市場準入門檻的降低劃定又應以何者為標準呢？筆者認為借貸市場準入門檻的降低劃定應堅持兩個差異化的原則：第一個差異化是區域差異化原則，由于中國東西部經濟發展不平衡，全國統一設立唯一的借貸市場準入門檻顯然給立法帶來巨大的困難，對此，可以采用類似與盜竊罪中對與盜竊數額的規定進行國家統一原則限定、各地具體彈性劃定的方法解決；第二個差異化是主體差異化原則，區分企業放貸主體和個人放貸主體，設置兩條準入門檻，基于企業和個人性質的差異性，企業準入門檻應高于個人放貸準入門檻，另外由于個人放貸的風險不可控性相對較小，因而在一定條件下還可以規定個人放貸準入門檻允許實行“零門檻”，即凡到指定主管機關報備即可借貸，給予民間借貸市場充分的自由，從而最大可能和最大程度的去滿足不同市場主體的需求，促進民間金融的發展。

2.貸款利率規定：設置上限，差別管理。民間借貸制度最核心的內容就是對于利率水平的限制，對其進行立法不是為了限定借貸雙方在法律范圍內對利率的自由協商權，而是為了阻止放貸人利用其主動地位侵害借貸人的合法權益。在經濟關系中，借貸雙方貌似平等的定位實際存在著諸多不平等，放貸人明顯是居于主動優勢地位，借貸人對于放貸人缺乏足夠的議價實力，缺少公平交易的前提條件，所以希望通過市場競爭來形成合理的借貸利率顯然是種空想，其必須依靠法律來進行限定。因而，從我國的實際出發，徹底地松開對民間借貸市場的管制是不負責任的，還需要在《放貸人條例》中設置合理的貸款利率上限。其中利率上限的確定，不應單純限定為一個固定的數值，而應設定為一個可以根據社會經濟發展動態不斷調整的數值，例如當前規定的不得超過央行規定的同期貸款利率四倍的規定就是一種動態數值，但是否應局限于四倍還須進行更多的考量。另外，在設定貸款利率上限后，應允許對于符合一定條件下的小額貸款放松監管，實施小額豁免制度。例如南非的《高利貸豁免法》規定，任何機構或個人發放五千美元以下的貸款，不論利率高低，只須在相關管理部門登記，即為合法。在《放貸人條例》的制定中即可借用此規定。

3.高利貸法律責任：雙重標準，梯級過渡。香港地區《放債人條例》設定了兩個高利貸界限，對于不同層次的高利貸規定不同性質的法律責任。“違反該條例第24條（年息60%的實際利率），即屬犯罪，任何貸款的還款協議或關于任何貸款利息的付息協議，以及就該協議或貸款而提供的保證，不得予以強制執行。此外，任何人犯本條所訂罪行：（1）一經循簡易程序定罪，可處罰款港幣50萬及監禁2年；（2）一經循公訴程序定罪，可處罰款港幣500萬及監禁10年（由1994年第82號第33條修訂）。”違反該條例第25條規定（即所訂的實際利率超逾年息48%），單憑該事實即可推定該宗交易屬敲詐性。我國《放債人條例》在制定時可以借鑒香港的立法經驗，設置兩個借貸利率界定標準，使程度不一樣的違法行為受到不同的程度的懲罰，形成梯級過渡性的雙層法律懲罰制度。從而實現打擊和遏制高利貸與避免濫用刑事制裁手段的雙贏。

參 考 文 獻

[1]岳彩申.民間借貸規制的重點及立法建議[J].中國法學.2011（5）：84～96

[2]李炎諾.借鑒國際經驗制定我國《放貸人條例》[J].法制博覽（中旬刊）.2013（1）：139

[3]張力偉.論民間借貸的合法化[J].中國商界（下半月）.2009（11）：313

[4]馮學榮.郝志宏.民間借貸活動期待《放貸人條例》予以規范[J].西部金融.2009（5）：46～47

基金項目：本文系華中師范大學大學生科研立項國家級A類項目，項目標題：民間借貸規范發展的相關法律問題研究，指導老師：石先鈺教授。