小產(chǎn)權(quán)房的未知命運(yùn)

雖然叫停小產(chǎn)權(quán)房的呼聲不斷，相關(guān)政策也不缺，但各地興建的小產(chǎn)權(quán)房仿佛是“打不死的小強(qiáng)”，不僅沒有偃旗息鼓，反而在房價高漲和限購的背景下發(fā)展越來越快，規(guī)模也越來越大。

事實(shí)上，自2009年開始，國土資源部就要求各地嚴(yán)查“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為，之后每年都會強(qiáng)調(diào)要清理小產(chǎn)權(quán)房。2012年9月，北京市國土局甚至公開披露了初步清理的79個小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目名單，一時風(fēng)聲鶴唳。但政策并沒有取得相應(yīng)成效，許多在黑名單上的小產(chǎn)權(quán)房一直在銷售。

小產(chǎn)權(quán)房到底該如何處置？未來的命運(yùn)是什么？

“打不死的小強(qiáng)”

國家對小產(chǎn)權(quán)房的清理政策由來已久，態(tài)度并非搖擺不定。比如主管部門對類似鄭各莊、白各莊這樣在新農(nóng)村建設(shè)過程中利用宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度一直很明確，對違法用地項(xiàng)目的查處整改力度亦在不斷加大。但背后依托村辦企業(yè)、村委會的宏福苑、白各莊新村們已成尾大不掉之勢。

2012年全國“兩會”期間，國土部部長徐紹史曾表示，今年開始試點(diǎn)治理小產(chǎn)權(quán)房，將為下一步大規(guī)模的清理做準(zhǔn)備。此表態(tài)被認(rèn)為清理小產(chǎn)權(quán)房將從“打雷”變成“下雨”。

北京首當(dāng)其沖。2012年2月，北京市國土資源局懷柔分局執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)原負(fù)責(zé)人曹建明因犯玩忽職守罪，被判處拘役6個月，緩刑6個月，這是北京市首次因查處小產(chǎn)權(quán)房不力，而追究國土部門官員刑責(zé)。

自2008年以來，隨著房價快速上漲，北京小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量也猛增。“這也是北京急于清理的原因。”北京市人大代表、昌平區(qū)人大常委會主任李福忠說。

實(shí)際上，北京小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)不止國土局名單中的數(shù)量。去年公布的79個項(xiàng)目占地面積僅為3656.27畝，其中耕地107.4畝，涉及朝陽、昌平、房山等8個區(qū)縣。而在兩年前，國務(wù)院調(diào)查組曾抽樣調(diào)查了北京幾個小產(chǎn)權(quán)密集地區(qū)，結(jié)果顯示，僅昌平和懷柔兩區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目面積就超過5000畝。

雖然北京市的具體清理方式尚不明朗，但是分類清理的思路已經(jīng)確定。《北京日報》此前援引北京市國土局相關(guān)負(fù)責(zé)人的話說：“我們先把名單公布出來，提醒公眾不要購買，這是第一步。下一步我們將會同相關(guān)部門，對清理出的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目進(jìn)行分類處理。”

值得注意的是，由于小產(chǎn)權(quán)房可能轉(zhuǎn)正的傳聞不斷，使得這個原本充滿風(fēng)險的概念不僅受到購房者關(guān)注，也開始受到資本關(guān)注。已經(jīng)有房地產(chǎn)私募基金悄然進(jìn)入，通過改造小產(chǎn)權(quán)房變身公寓長期出租的方式，為其尋求一條新的生存之路。

盛富資本與協(xié)縱國際總裁黃立沖就透露，另一位于深圳龍華的青年公寓白石龍居近期開業(yè)，這也是由協(xié)縱國際企業(yè)港聯(lián)合盛諾金地產(chǎn)基金投資的，諸如此類包裝后的深圳小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目目前規(guī)模已達(dá)到1萬平方米，但不會進(jìn)行擴(kuò)張性的投資。

從土地制度改革著手

如何處置小產(chǎn)權(quán)房，是當(dāng)前政府部門的主要課題。但由于涉及土地制度，處理小產(chǎn)權(quán)房的進(jìn)展十分緩慢。

記者了解到，按小產(chǎn)權(quán)房種類、形態(tài)來看，我國小產(chǎn)權(quán)房總體可分三類：第一類是新農(nóng)村建設(shè)過程中以宅基地形式建造的小產(chǎn)權(quán)房；第二類是村鎮(zhèn)基層政府集中建設(shè)、投資并面向社會銷售的小產(chǎn)權(quán)房；第三類是開發(fā)商違法建設(shè)，以商品房名義出售的小產(chǎn)權(quán)房。相比后兩種，第一種小產(chǎn)權(quán)房由于涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題而尤為難以處理。

一名業(yè)內(nèi)地產(chǎn)專家對記者表示，造成我國新農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房治理困難的根本原因，是城鄉(xiāng)二元土地制度以及相關(guān)部門監(jiān)管滯后。

在這名專家看來，普通的商品住宅是指在城市國有土地上開發(fā)建造的住宅，可以賣給所有國民。但是農(nóng)村集體用地上建造的住宅，不能出售給非本集體內(nèi)的成員，包括城市居民、農(nóng)民。”

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明同樣表示，新農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)根源在于我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元土地制度以及由此衍生出的住宅二元制。蔡繼明分析，城市化進(jìn)程中，凡是需要占用農(nóng)村集體土地的，一律采取政府征收的形式變成國家所有，而政府對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，基本是單方面壟斷定價，其水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地的真實(shí)價值或機(jī)會成本，二者的差額被地方政府攫取。

而目前的局面是，這種征地制度，一方面帶來了城市房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮，另一方面也讓失地農(nóng)民失去了平等分享土地增值收益的權(quán)利。因此蔡繼明認(rèn)為，“早日建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，才是從根源上解決小產(chǎn)權(quán)房的制度性途徑。”

深圳市綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁曾表示，小產(chǎn)權(quán)房政策不能有效實(shí)施的話，深圳土地改革就會出現(xiàn)一個巨大漏洞，效果就會大打折扣。只有把這塊突破了，才談得上土地二次更新和招（商）、拍（賣）、掛（牌）改革，并延續(xù)到土地資本化等改革措施上。

政策新動向

可喜的是，有消息稱，國土部正在醞釀推出一系列征地制度改革新政，今年年內(nèi)有望推出的相關(guān)政策，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見》等，受此影響，未來農(nóng)地征補(bǔ)過程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。

對于很多人關(guān)注的農(nóng)地入市，國土部方面基本確定的方向是，在確保18億畝耕地紅線的前提下，先開展宅基地制度改革試點(diǎn)，釋放農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)入建設(shè)用地市場，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源、中國土地學(xué)會副理事長黃小虎等專家表示，國土部所指的一部分農(nóng)村閑置宅基地其實(shí)并不“閑”，特別是在一些城市郊區(qū)，基本上都是以小產(chǎn)權(quán)房的形式存在。下一步推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地入市，必然會面臨清理小產(chǎn)權(quán)房的問題。

過去由于國家政策嚴(yán)禁農(nóng)地直接入市，中央政府對小產(chǎn)權(quán)房持完全否定態(tài)度。預(yù)計下一步農(nóng)地入市“開口”之后，政府有可能采取分類處理、有條件合法化的措施，為一些符合條件的小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)辦合法手續(xù)，而對一些嚴(yán)重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，建筑設(shè)計、施工質(zhì)量存在嚴(yán)重問題的小產(chǎn)權(quán)房，則采取改建、重建或者拆除的強(qiáng)制辦法。

鄭振源和黃小虎兩位專家認(rèn)為，國土部推進(jìn)宅基地入市必然會牽涉到清理小產(chǎn)權(quán)房問題。鄭振源認(rèn)為，宅基地入市邁出的第一步，應(yīng)該是適度開放小產(chǎn)權(quán)市場。

在鄭振源看來，目前政府有關(guān)農(nóng)村土地和住宅的所有法規(guī)政策都是建立在對農(nóng)村土地的“充公”和對住宅產(chǎn)權(quán)的“剝奪”基礎(chǔ)上的，在這樣的背景下，小產(chǎn)權(quán)房的大量存在有很大的合理性，也符合市場的需求。如果盲目實(shí)施拆毀小產(chǎn)權(quán)房，其涉及的人數(shù)基本上足以引發(fā)群體性事件。