淺論世行貸款遼寧城市交通項目

摘要：當前，公眾參與不僅是在政府投資項目中作為發展社會主義民主的重要形式，而且也極為符合世界銀行貸款項目在項目管理上“參與式”發展的理念。強調公眾參與到公共行政決策過程中，對于促進我國行政決策的民主化、科學化的發展具有重要的意義。本文主要圍繞世行貸款遼寧城市交通項目中公眾參與這一中心問題，闡述公眾參與行政決策的困境并提出相應的解決途徑。

關鍵詞：行政決策，公眾參與，困境

在政府項目的行政決策過程中，公民的參與有利于使行政決策在民主化的基礎上實現決策的科學化，可以充分保障廣大人民群眾的主人翁地位，真正貫徹公共決策的民主化原則。通過世行貸款遼寧城市交通項目的實施，喚起了公眾的參與意識、熱情和愿望。中共十七大報告明確提出：\"堅持國家一切權利屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事務\"；\"要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、表達權、監督權\"[1]。\"這為我們更好地研究公眾參與公共行政決策問題提供了很好的解決思路。

一、當前項目中公眾參與行政決策的困境分析

（一）思想意識和知識能力層面的困境

1.從公民自身角度來說

一是公眾參與行政決策能力有限，參與意識較薄弱。對自己在項目中的作用不清楚，也沒有參與項目活動的技能。特別是弱勢群體的參與意識和參與能力均很弱，其利益容易被忽視，公共政策有可能失去公共性這個根本，失去其應有的公平和公正。

二是由于受教育程度和潛在利益的影響，不同的公民有著不同的認識能力和對客觀事物的不同評判標準，在參與過程中不能做到完全中立地評價各種利益，因此，每個公民的選擇都只限于有限理性。在選擇時，容易造成利益沖突。

三是不了解項目實施過程，對項目所要解決的問題及背景沒有清晰的認識，對項目目標實現的可能性和途徑理解不深。信息搜集的成本和尚待提高的信息透明度，使得公民很難獲得參與公共政策所必需的信息資源，在這種情況下，公民很難發揮出其應有作用。

四是公眾個人和政府在利益、目標上有時并不完全一致。政府是從國家和全體人民的最高利益出發，綜合考慮遠期目標和近期目標，平衡全局和局部的利益，力爭使遠期和近期、全局和局部利益最大化。而公眾則更多從自身角度出發，考慮自身的利益和眼前的利益，并且有限理性使其反映的問題常常帶有片面性或者是提出不切實際的要求。

2.從政府自身角度來說

一是認為公眾參與不重要。由于我國兩千多年的封建傳統，形成了我國\"官本位\"和臣民意識等傳統的政治文化。\"官本位\"的傳統政治文化造成一種\"自上而下\"的思維定勢，這種定勢理所當然地用在政策制定和決策過程中，使政府官員凌駕于公民之上，為民作主的觀念比較濃厚。

二是認為公眾參與影響經濟發展的效率。雖然廣泛的公眾參與有利于利益的訴求表達，但是參與程序和參與過程會在一定程度上增大政治成本和行政成本，復雜的民意需求和政府經濟發展的愿望有時不能夠同時滿足。

（二）公眾參與制度的困境

1.公眾參與行政決策缺乏制度保障，機制尚不成熟

當前，我國的制度安排和決策機制缺乏對公眾參與行政決策的制度保障，行政決策大多以黨政官員走群眾路線、綜合民意為基礎。公眾參與的角色制度化規定不健全，公眾參與的操作性規定欠缺。在實際項目操作過程中，公眾參與行政決策十分有限，一直處于較被動地位。

2.行政信息公開制度有待提高

我國的行政信息公開化程度較發達國家而言明顯不足，主要的信息公開都是以政府的角度出發向公眾提供信息的傳播，其內容也大多是相關的規章制度和法律條文，都是替政府說話的\"發言人\"，從而形成了行政信息不對稱，使行政信息不對稱現象的產生不僅影響公眾對政府行政工作的深入了解和認識，同時也可能使政府因為無法正確認識公眾的真實意愿而導致行政決策的失敗[2]。

二、世行貸款城市遼寧城市交通項目解決公眾參與困境途徑

（一）轉變參與觀念，提高決策能力

1.就廣大公民而言，要轉變傳統的思想觀念，樹立參與意識，提高參與能力和技能。

在本項目中，世行與項目市政府達成一致意見，我們轉變參與觀念，樹立參與意識。民眾明白參與行政決策是自己的一項權利，積極履行自身職責。其次，項目市政府重視相關培訓，積極提高公眾的參與能力和技能。實現了公眾參與的有效實施。

2.就決策者而言，要重視公眾參與，學會與公民分享權利，相信合作。

在本項目中，項目市的政府轉變對待公眾參與行政決策的觀念，重視公眾參與的作用。因為公共管理者只有在思想上提高認識，才有可能在決策和管理實踐中做出調整和改變。其次，政府提高自身的決策能力，主動引導公眾參與，提高公眾參與項目實施的質量和有序性，使行政決策科學民主，促使項目得以更好更快地執行和實施。再次，項目市政府學會了與公眾分享公共決策權利，樹立與公眾參與合作的思想。尊重公眾的意愿和想法，建立良好的合作互動關系。

（二）建立健全公眾參與行政決策的法規和制度

1.通過項目的實施，我們認為強化公眾參與離不開法律保障

《中華人民共和國》第二條規定：中華人民共和國的一切權利屬于人民；人民行使國家權利的機關是人民代表大會和地方各級人民代表大會人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。因此，我國公眾參與行政決策是得到法律保障的。通過強化公眾參與行政決策的法律規范，可以防范和約束公共管理者進行危害公眾參與行為的發生，將公眾參與納入有效的公共管理過程當中[4]。使公眾參與行政決策能夠按照一定的程序操作，做到有法可依，依法參與，有效保證公民民主參與的經常化、科學化、制度化和法制化。

2通過項目的實施，我們認為公眾參與需要完善行政信息公開制度

在本項目中，信息公開是公眾參與項目實施的前提和基礎。項目市官員改變傳統的信息封閉觀念，保障暢通政府信息通道，通過網絡、廣播、電視、報紙等各種宣傳渠道，大力推動行政信息的資源共享，切實保障公眾的知情權。同時，切實提高信息系統的收集和處理能力，使項目的各項實施有更充分的信息和依據。

（三）公眾參與的有效實施的離不開公民的監督和多種渠道的建設，

通過項目的實施，我們認為公眾參與的有效實施離不開公民的監督權。雖然我國在法律和制度原則上肯定了公眾參與行政決策的監督地位和作用，但是在實際操作過程中，監督制度和形式只停留在口頭或文件中，并沒有真正貫徹到實處，損害了公民的監督效力。因此，必須完善監督機制，加強各種形式的民主監督，使公民的監督能夠深入到權利運行的各個環節，充分保障公眾參與的有效實施。

此項目的借鑒意義在于政府要廣開言路，切實了解百姓疾苦，使\"下情\"能夠\"上達\"。政府要真正做到善解民意、善待群眾。可以進一步建立健全社會公示制度、成立調查機構、專家咨詢機構、網上論壇和投票制度、熱線電話討論平臺制度等，便利公民清楚公共決策信息和廣泛參與公共決策程序和渠道，使公民的輿論與需求不僅僅影響著公共決策的利益導向，也平等分享并決定著公共決策的最終結果。非政府組織的存在和發展，可以更好的組織和激發公眾參與到行政決策中來，增加了公民表達利益和參與的有效渠道，使政策制定者更全面地考慮相關利益，實現行政決策的科學性與正當性，更好地形成政府與公民之間的良性互動，促成多元利益主體之間的妥協與讓步，化解沖突與矛盾，實現社會和諧，達到善治的目標。

參考文獻：

[1] 中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[G].北京：人民出版社， 2007：28-29.

[2] 鄭書娟.走出公眾參與行政決策阻滯之困境--基于行政信息不對稱視覺下的研究[J].雞西大學學報，2008-12：67-69.

[3] 賈西津.國家決策的適度人數[N].南方周末，2009-4-23（32）.

[4] 陳芳，陳振明.當代中國地方治理中的公眾參與--歷程、現狀與前景[J].東南學術，2008（4）：118-119.

[5] 董春宇.公共選擇理論對中國公共決策民主化的啟示[J].遼寧師范大學學報（社會科學版），2008-7，31（4）：17-18.