淺談村莊規劃中存在的問題及對策

摘 要：近幾年，建設社會主義新農村是黨中央提出的新歷史任務，而村莊規劃正是新農村建設的基礎性工作之一。為此，本文就當前村莊規劃存在的問題進行探討，并針對各問題提出自己的一些對策，為做好村莊規劃，促進村莊建設事業的健康發展提供借鑒。

關鍵詞：村莊規劃；整合規劃；問題；對策

1引言

近幾年，建設社會主義新農村是黨中央在社會經濟發展的新形勢下提出的歷史任務，也是落實科學發展觀，完善社會主義市場經濟體制的戰略重點。為了實現新農村建設目標，必須強調搞好規劃，尤其是關系到廣大農民家家戶戶的村莊規劃。村莊規劃是新農村建設的龍頭和統攬全局的突破口。可以說，做好村莊規劃是建設社會主義新農村的關鍵環節。2008年1月1日，從我國國情和各地實際出發頒布實施了《城鄉規劃法》，明確了村莊規劃的法律地位。然而，目前村莊規劃實際工作中仍暴露出不少薄弱環節和問題，因此，村莊規劃工作仍需要不斷加強和完善。本文就當前村莊規劃存在的問題進行探討，并針對各問題提出自己的一些對策。

2規劃依據層面存在的問題及對策

2.1技術規范

村莊規劃編制技術規范亟需出臺與城鄉規劃法相適應的技術規范。村莊規劃的編制技術規范在國家層面首先是《中華人民共和國城鄉規劃法》（2008），其中關于村莊規劃的內容概括性較強。此外建設部2008年3月出臺《村莊整治技術規范》（GB5004—2008），該規范主要針對當時全國普遍開展的新農村規劃即村莊整治規劃而制定，但如果要體現我國不同地區的地域性特點，需要各地方政府出臺相應的地方實施細則。2008年4月，國務院出臺了《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，其中針對歷史文化名村的規劃提出了指導性意見。

在省級層面，全國各省、自治區、直轄市普遍于1997年左右出臺了省級村莊規劃編制條例或辦法，地級市層面也普遍出臺了村莊規劃的實施細則，有效指導了各地方的村莊規劃編制與審批工作的開展。由于以上各層次的村莊規劃技術規范均是在城鄉規劃法出臺前施行的，沒能在城鄉規劃法出臺后進行適時調整，所以在村莊規劃具體操作過程中存在技術規范以及技術管理方面的不完善，給規劃編制與管理工作帶來難度。

對策1：從國家層面到地級市層面盡快出臺與城鄉規劃法相適應、與地方地域特色相一致的技術規范，以利于村莊規劃編制與管理工作順利開展。

對策2：在村莊規劃中，應落實《歷史文化名城名鎮名村保護條例》中關于歷史性村莊保護規劃的內容，即將村莊的保護問題落實到村莊規劃中，同時保護對村莊發展有重要歷史性影響的建筑物、構筑物、古樹、名木等物質載體，以體現村莊特色。

2.2上位規劃

村莊規劃的上位規劃中，關于指導村莊整合和整治的內容亟需拓展和加強。村莊規劃的上位規劃主要包括以下內容：市（縣）域村鎮體系規劃，鎮（鄉）總體規劃。其中對于村莊規劃具有直接指導意義的規劃應為鎮（鄉）總體規劃。在市（縣）域村鎮體系規劃中能夠體現村莊規劃的指導性意見包括村莊分類歸屬、村莊的建設等級；而鎮（鄉）總體規劃中對于村莊規劃的指導性內容較少，僅限于定性層面，與技術規范要求方面的缺失、鄉鎮總體規劃層面的規劃設計經費不足，以及管理層面的重視不夠有關。

對策3：在鎮（鄉）總體規劃層面加強鎮（鄉）域范圍內村莊分類與整合內容的研究深度，包括村莊整合的具體內容，并對村莊規劃提出具體實施性對策。如此需要適時出臺與《城鄉規劃法》相匹配的鄉規劃、鎮規劃修訂版技術規范，并將其中關于鄉域、鎮域村莊體系規劃內容進行規范，加強其中可操作性內容研究，提高其對村莊規劃的指導意義。

2.3編制方法

規劃編制方法方面強調社會調查的重要性。村莊規劃在實際操作過程中，設計單位往往重視物質空間規劃，對村民的意愿了解不夠。尤其是在村莊整合規劃、農村新型社區規劃中。在實際調研過程中，項目組由于經費不足的原因，通常會有一天調查幾個村莊的情形，這就很可能造成調研過程流于形式。只有通過深入的社會調查，能夠掌握村莊的人口流動去向、村民的搬遷意愿以及村民文化價值取向等多個村莊發展要素。

對策4：廣泛采用社會調查的方法開展村莊規劃，尤其是村莊整合規劃的前期調查，掌握村莊的實際情況。

3規劃內容層面存在的問題及對策

村莊規劃的目的在于在上位規劃指導下，統籌安排村莊的空間布局以及道路交通等各項配套設施，為村民提供良好的居住、生活環境。一個好的“村莊規劃”僅僅專家學者說好是不夠的，還要爭取做到“村民看得懂、村官可以用、政府方便管”。因此在規劃編制層次、內容以及成果表達等方面均應有一系列調整和優化。

3.1規劃層次

村莊規劃目前在規劃層次方面亟需進一步明確、細化。盡管村莊規劃涉及的人口規模較小，但其是獨立的居民點，遠離核心區域，其規劃應是從宏觀到微觀的一個規劃過程。其中宏觀層面要解決的是村莊（域）的產業發展、村莊居民點體系的空間布局以及交通、基礎與社會配套設施的建設等方面問題。微觀層面要解決的是公共服務設施配套等村莊建設用地的空間布局、道路交通系統建設、市政設施配套以及環保環衛、綜合防災等方面的具體問題。

對策5：村莊規劃的實施細則中應將村莊規劃分成兩個層面，以在不同層面解決村莊發展與建設問題。對策村莊規劃包括村莊總體規劃和村莊修建性詳細規劃兩個層面，具體操作過程中可將以上兩個層面的具體內容進行詳細界定。可參考城市規劃的總體規劃和詳細規劃內容。另外各省組織地方建筑方面專家設計適合地方特色的建筑形式選型，政府出資，無償向社會發布，或者以象征性收費方式向村民農宅建設提供住宅施工標準圖，以提高農房建設質量。

3.2規劃內容

規劃內容在符合技術規范的同時，應符合村民文化與生活習慣。我國地域遼闊，民族眾多，南北方在氣候、地形地貌等方面差異較大，生活習俗迥異；發達地區和欠發達地區村莊規劃的編制內容、重點應有所區別。目前村莊規劃由于時間緊任務重等原因，村莊原有的肌理往往被忽視，村莊的自然與人文特征體現不夠充分，甚至建筑形式以及內部結構的地域特征不明顯等問題越來越突出。

對策6：村莊規劃中基本內容應包括：村域產業發展規劃、村莊發展戰略、村莊用地布局、村莊道路交通、村莊綠地景觀、村莊特色、村莊公共設施、村莊基礎設施、村莊綜合防災、村莊環境衛生設施等內容。在村莊規劃的內容及成果中增加體現村莊肌理、文化、地域特點的內容。

3.3成果表達

村莊規劃的成果表達如果僅僅按照城市規劃的色塊來表達建設用地的話，顯然很難讓村民接受。目前沒有關于村莊規劃用地分類規范，使得全國的村莊規劃成果不具備研究、比較基礎。

對策7：村莊規劃適時出臺與村莊相適應的村莊用地分類規范，同時要把村莊用地和鄉鎮建設用地的銜接留足出口，以適應城中村、靠近城鎮型村莊用地性質的改變。此外，圖紙應以圖文并茂的形式進行表達，要易于村民理解。

4規劃編制層面存在的問題及對策

目前，由于全國已全面開展村莊規劃編制工作，有的省份已經開始編制村莊整合規劃或新農村社區規劃，工作量極大。一般要求在較短時間內完成一批村莊規劃任務，由此帶來村莊規劃設計質量良莠不齊的問題。目前關于村莊規劃編制單位的資質要求沒有明確規定，村莊規劃的設計取費普遍較低，加上設計規范不健全等均是導致村莊規劃質量難以保證的重要原因。

對策8：從國家或地方政府層面明確并提高村莊規劃編制單位資質要求，出臺政策規定村莊規劃編制費用的底價，以保證規劃成果的深度。此外對于村莊規劃的項目負責人也應有明確的規定，一般應具有城市規劃中級及以上職稱的負責人來負責，以此來保證村莊規劃的質量。

5規劃管理層面存在的問題及對策

目前村莊規劃的實施管理來自兩個方面，一個是自上而下的管理，即來自市（縣）規劃主管部門以及鎮、鄉政府的村建主任或村建助理；另一個是自下而上的管理，即行政村村委會的管理。其中前者是市（縣）級規劃部門的管理者，由于其面對的是全市（縣）的村莊，數量眾多，而上級管理部門人員配置有限，管理上主要從政策、制度、技術角度管理；鎮（鄉）鄉建助理是村莊規劃的直接管理者，但鄉建助理一個人管理其轄區內眾多的村莊建設，也會顯得力不從心。由此可見，最好的辦法是村民自治，但是村莊的自身建設管理水平有限，故而村莊規劃在實施的關鍵環節容易陷入兩難境地。目前“大學生村官”政策的施行，使村莊的建設和管理水平的提高具備了前提條件。

對策9：普遍提高村官的學歷水平，施行更加優惠的“大學生村官”政策，為村莊留住人才，建立村民建設自治委員會，作為實施村莊規劃的組織與監督機構，使村莊規劃真正與百姓需求相結合，村莊建設與生態安全統一協調。

6結語

總之，村莊規劃是一項綜合性和實踐性都很強的工作，這項工作需要結合我國村莊實際情況不斷發展和完善。盡管當前村莊規劃中還有諸多不利因素的存在，但相信通過不斷實踐和總結，這些問題將會逐步得到解決。因此，本文的研究對于完善我國村莊規劃工作將有著重要借鑒作用。

參考文獻

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