經濟法中的國家干預

摘 要：

典型的經濟法的法律文本顯示，在經濟法的立法中，遵循了國家干預的內在邏輯，在干預主體、干預目標、干預方法、干預邊界以及干預責任五個方面都有相當數量的法律規(guī)定，這些法律規(guī)定不僅客觀地證成了經濟法是國家干預經濟的基本法律形式，還揭示了經濟法的國家干預是一種尊重市場機制的干預。雖然經濟法的國家干預還存在一些需要完善的地方，但已成為經濟法區(qū)別于其他法律的重要標志，也是經濟法成為中國特色社會主義法律體系中獨立法律部門的重要原因。

關鍵詞：經濟法；國家干預；法律標志

中圖分類號：

DF41

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.07

一、問題的提出

在我國，經濟法幾經挫折和磨煉，最終被國家確認為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，這是中國社會主義法治進程中的一個偉大創(chuàng)舉。然而有人仍然對經濟法存在偏見，其中最主要的原因就是他們認為經濟法只注重國家干預，這與我國市場經濟體制相背離，甚至認為經濟法的國家干預與市場機制根本對立。的確，在我國的經濟法理論中，一般認為經濟法是國家干預經濟的基本法律形式，而立法實踐也認為：“經濟法是調整國家從社會整體利益出發(fā)，對經濟活動實行干預、管理或者調控所產生的社會經濟關系的法律規(guī)范。”由此可見，無論是從理論還是實踐來看，國家干預都是經濟法區(qū)別于其他法律的一個重要標志，因此如何認識經濟法中的國家干預，無疑就成為一個關涉經濟法是否成立的根本性問題。本文不準備從理論的角度對此進行分析，而是選取有代表性的經濟法文本進行實證考察，之所以從這個角度進行研究，是因為對于經濟法中的國家干預，有人始終不能理解甚至加以否定，究其原因，除了他們未能對經濟法中的國家干預理論有全面了解外，更為重要的，是他們缺乏對經濟法文本的研讀^[1]。因此，有必要對經濟法文本進行考察，發(fā)現其中的國家干預事實，并對其進行客觀評價，從而進一步證明經濟法成為獨立法律部門的合法性。

二、經濟法中的國家干預事實

所謂經濟法中的國家干預，學界通常認為是在市場經濟體制條件下，公權機關為了維護社會公共利益而對社會經濟生活施加影響的一種狀態(tài)。筆者按照國務院法制辦公室納入經濟法部門的法律類別標準^[2]并參照經濟法學理論所確定的經濟法范圍，選取了其中24種凸顯經濟法特性的法律文本作為分析對象，遵循國家干預的內在邏輯，從干預主體、干預目標、干預手段、干預邊界、干預責任5個方面進行實證考察。

（一）干預主體：以政府機關為主導，集中在經濟領域

一般來講，國家干預主體包括國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關以及國家授權的“第三部門”，但經濟法的國家干預主要是指作為行政機關的政府干預^[3]。

如果我們對應考察，只有《預算法》1部法律規(guī)定了立法機關，但24部法律均設有相應行政部門作為國家干預主體，就“第三部門”而言，它在法律文本中出現的方式為社會團體、行業(yè)協(xié)會、行業(yè)組織、行業(yè)自律組織，但均沒有被授予權力干預社會經濟生活，而司法機關也只是作為專門性解決糾紛的機構被加以規(guī)定，由此可見，政府的確是經濟法最重要的干預主體，經濟法中的國家干預主要是指政府干預。

進一步考察，政府在法律文本中的表達方式可以分為兩種：一是概括的規(guī)定，表達方式為“各級人民政府”、“縣以上人民政府”、 “其他行政部門”或“其他有關行政監(jiān)督部門”， 它們散見于法律責任、監(jiān)督管理等法律條文之中。具體而言，有9部法律規(guī)定為“各級人民政府”，有1部法律規(guī)定為“縣以上人民政府”，有2部法律規(guī)定為“其他行政部門”，有2部法律規(guī)定為“其他有關行政監(jiān)督部門”，法律數量占所選法律文本的58.33%。二是具體的規(guī)定，有22個行政部門，它們大多直接在總則中予以明確，包括銀監(jiān)會、中國人民銀行、反洗錢行政部門、食品安全委員會、衛(wèi)生行政部門、產品質量監(jiān)督部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、財政主管部門、稅務主管部門、土地行政部門、建設行政部門、土地管理部門、房產管理部門、電力管理部門、物價行政部門、煙草專賣部門、反壟斷委員會、反壟斷執(zhí)法機構、農業(yè)行政部門、林業(yè)行政部門以及審計、監(jiān)察等機關，基本上每部法律都有一個對應的行政部門。從表達的結構上看，法律在作出概括規(guī)定的時候，也一定同時規(guī)定了具體的行政部門。因此，政府干預主體一方面具有一定的模糊性，但同時也具有較強的明確性，從而保障了專門性與靈活性的統(tǒng)一。從具體的22個行政部門來分析，經濟法的干預主體主要集中在工商、財政、價格、稅務、金融、質監(jiān)、反壟斷、土地管理等領域，貫穿于需要干預經濟的各個環(huán)節(jié)，具有很強的經濟性特征，這也契合了經濟法干預經濟生活的特性。此外，需要強調的是，有8部法律都出現了工商行政部門，占所選法律的1/3，可見這一干預主體的重要性。

（二）干預目標：維護社會公共利益，以經濟秩序為重

無論是學界還是實務界，都認為經濟法是社會本位法，經濟法對經濟生活的調整必須以社會公共利益為出發(fā)點和最終的依歸，因此維護社會公共利益是國家干預的干預目標。

關于社會公共利益，有不同的認識和分類標準，根據對法律文本的分析，經濟法對社會公共利益的保護可以分為兩種方式：一是在法律中抽象規(guī)定為“社會公共利益”，但并不確定社會公共利益的內涵，具有相當的靈活性；二是在法律中直接規(guī)定某種具體的社會公共利益，具有明確的指向性（參見表1）。

統(tǒng)計顯示，24部法律全部都有對社會公共利益的規(guī)定，從這個角度來講，經濟法以社會公共利益作為其干預目標，的確有法律依據。如果從類型的角度分析，有7部法律規(guī)定了抽象的社會公共利益，有24部法律規(guī)定了具體的社會公共利益，需要強調的是，雖然有7部法律抽象地規(guī)定了社會公共利益，但同時也規(guī)定了具體的社會公共利益，因此，經濟法維護的社會公共利益，應當說都有明確的指向。進一步分析，經濟法保護的具體的社會公共利益，包括經濟效率、經濟秩序、經濟發(fā)展和社會發(fā)展四個大類。數據表明，有22部法律規(guī)定了經濟效率、經濟秩序和經濟發(fā)展，占所有法律的91.66%，因此經濟法所保護的社會公共利益具有非常強的經濟性特征。此外，有21部法律涉及到社會發(fā)展的保護，占所有法律的87.5%，可見經濟法同時也具有較強的社會性。如果再進一步考察，經濟法保護的社會公共利益的種類還是非常豐富的，例如，經濟秩序就包括競爭秩序、金融秩序、價格秩序和房地產市場秩序；社會發(fā)展也包括社會就業(yè)利益、環(huán)境利益、事業(yè)發(fā)展利益、社會秩序利益、弱者保護利益。當然，在所有的法律文本中，最突出的社會公共利益還是經濟秩序，從表1中可以清晰地發(fā)現，經濟秩序的規(guī)定條數在法律文本中是最多的，以《商業(yè)銀行法》為例，規(guī)定經濟秩序的法條達到了66條，而經濟發(fā)展的法條只有3條，經濟效率的法條為0條，這說明經濟秩序的維護是國家干預最為重要的目標。

（三）干預方法：采用公私綜合調整方法，以公權介入為主

在理論上，經濟法國家干預的方法有多種分類方式，包括權力性與非權力性干預、直接的與間接的市場干預、正式的法律手段與非正式的法律手段干預等。在我國學界，通常認為包括公權介入和私權介入兩種，前者是指國家以公權者的身份，依法對各種經濟關系進行調整的措施或手段的總和，又可分為強制性調整方法和指導性調整方法；后者是指國家使用非權力的、私的手段直接介入經濟生活的一種方式。下面就遵循這樣的分類方式進行文本考察（參見表2）：

統(tǒng)計顯示，所有的法律都有體現國家干預方法的條文，這說明經濟法普遍采用了國家干預的方法，而且這種方法是一種綜合性的調整，既包括公權介入的方法，也包括私權介入的方法。但需要指出的是，我們

從表2中能清楚地看到，經濟法的干預方法還是以公權介入為主，所有的經濟法都采用了這種調整方式，而私權介入的調整方法只有7部法律采用，占所有法律的29.16%，而且全部集中在宏觀調控法領域，這說明此種調整方法的范圍相對狹窄，在經濟法公權和私權介入相結合的模式中，公權介入仍占主流地位。進一步分析，在公權介入的方法里，所有法律都有指令性調整方法，21部法律有指導性方法，占所有法律的87.5%，這說明無論指令性還是指導性調整方法都被普遍使用，但從條文數量上分析，二者比例懸殊，前者達到了664條，后者只有113條，從占比上講，前者達到了85.07%，后者只有14.93%（參見圖1）。這說明經濟法的調整方法主要還是以指令性的調整方法為主，體現了較強的強制性。

從法律的具體規(guī)定來看，私權介入的方法主要有：公開市場買賣、國債制度、民主協(xié)商、行政合同、國家投資、政府采購，其中政府采購是經濟法中最集中體現私權介入干預的一種制度，《政府采購法》也是私權介入條款數量最多的一部法律。《政府采購法》中的私權介入干預方式具體包括：委托代理、公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等，并且采購人和中標的供應商通過采購合同的民事關系來確定、履行雙方權利義務。公權介入方法中的指令性方法主要有：規(guī)定干預主體應當為或不為某種行為，規(guī)定市場主體應當為或不為某種行為，規(guī)定某種制度、標準或資格。指導性方法在形式上主要表現“XXX可以/有權……”、“國家鼓勵/引導/支持……”，前者是對干預主體和市場主體的指導性規(guī)范，后者體現出強烈的政策導向。

（四）干預邊界：限權與授權相結合，嚴格界定干預范圍

經濟法的國家干預不是取代市場機制，而是在經濟自主和國家統(tǒng)制的臨界點上所作的一種適度干預，因此法律制度的設計就必須關照干預的邊界。正如前述，行政機關是國家干預最重要的主體，這就要求法律對行政機關的經濟干預權持謹慎態(tài)度，衡平政府經濟干預權的授予與限制：一方面要求行政部門只能在授權范圍內進行干預，另一方面還要對其干預行為進行適當的限制，從而保障適度干預。所以，考察24部法律對經濟干預權的設定與限制情況，能較為準確地認識經濟法的干預邊界（參見表3）。

統(tǒng)計顯示，24部法律都對政府干預權的設定進行了規(guī)定，22部法律對政府干預權進行了限制性的規(guī)定，基本上做到了有授權就有限權。從法條的比例來看，干預權設定占比為53.01%，干預權限制占比為46.99%，二者相對平衡，因此可以認為經濟法的國家干預是授權與限權相結合的干預。進一步分析表明，就授權的具體方式而言，一般表現為：專門干預機構及其職權的設置；授予干預主體許可權、核準權和處罰權等行政權；賦予實施細則制定權；概括性授權；配置特殊制度以及其他方式授予干預權。值得說明的是，政府干預主體被賦予經濟干預職權時在用語上多采用“應當”一詞，以表明其實施職權之職責性質，由此與純粹行政權力對經濟領域的強制介入區(qū)別開來。就限權的方式而言，與政府干預權設定相對應，政府干預權的限制主要有：明確政府干預主體的行為要求；設定干預權運行程序；上級部門對下級部門的監(jiān)管；權利人之權利確認以及規(guī)定行政機關行為規(guī)范等其他方式。除此之外，政府干預權的限制體現在內部控制和社會監(jiān)督等方面。由此可見，政府干預有嚴格的法律依據和范圍，并且有法定的干預要求，而非任意干預。

（五）干預責任：綜合設定責任形態(tài)，以行政責任為主

“當人們被賦予權力時，他們就會傾向專橫。法律從一開始就設法壓抑這種傾向，而就整個來說，是做得很成功的。”^[4]筆者認為，法律之所以可以成功地約束權力的專橫，重要的原因之一就在于規(guī)定了權力持有人的法律責任，使其謹慎行事。鑒于干預主體享有公權強制力，可能在干預經濟時侵犯干預受體的經濟自治權利，因此干預責任的設定就顯得尤為重要（參見表4）。

從表4可以清晰地看出，經濟法非常關注干預主體法律責任的規(guī)定，有20部法律明確規(guī)定了干預責任，只有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《商業(yè)銀行法》以及《中小企業(yè)促進法》4部法律沒有相關規(guī)定。需要說明的是，兩部所得稅法雖然沒有專門規(guī)定干預責任，但其實這兩部法律的干預責任在《稅收征收管理法》中都予以了集中規(guī)定；與之相類似，《商業(yè)銀行法》的干預責任其實在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中也有規(guī)定，所以，應當認為這三部法律都有配套性干預責任的規(guī)定。比較特殊的是《中小企業(yè)促進法》，由于它是一部政策性很強的法律，更多以指導、引導的方式干預經濟，其實施不宜以責任懲罰作為督促手段，這在整個經濟法體系中可以看作是一個特例，總之，基本上所有的經濟法都有對干預責任的規(guī)定。

進一步分析，干預責任分為5類，即：（1）對工作人員、責任人員給予行政處分。（2）責令退還，損害賠償；對責任人員給予行政處分。（3）沒收違法所得，罰款；對責任人員給予行政處分。 （4）通報批評，責令改正；對責任人給予行政處分。（5）構成犯罪的，依法追究刑事責任。上述干預責任的規(guī)定呈現出這樣幾個特征：一是干預責任是一種綜合責任，包括民事、行政和刑事責任，這也與經濟法責任理論強調責任的綜合性是一致的。二是主要的責任形態(tài)是公權責任形態(tài)，因為只有6部法律規(guī)定了民事責任，占總數的25%，但有20部法律規(guī)定了行政責任，占總數的83.33%，有18部法律規(guī)定了刑事責任，占總數的75.00%，這與干預主體的公權機關地位是相匹配的，也說明目前的國家干預主要采用的是公權干預的方式。三是最突出的具體責任是“對責任人員給予行政處分”，凡是規(guī)定了干預責任的法律都有這一責任類型，這說明干預責任主要還是針對行政機關而設置的。四是干預責任有較強的實施性，因為上述的第1類責任本身是直接針對責任人的，而第2、3、4類責任一般會并處對該干預行為責任人的行政處分，第5類責任也落實到了自然人，這說明經濟法對國家干預主體的責任并非僅僅指向行政機關，還落實到了具體的責任人，有較強的可實施性。

三、對經濟法中國家干預的基本評價

（一）經濟法中的國家干預是一種客觀存在的事實

從上述文本的考察可知，國家干預存在于所有的經濟法之中，并且占全部法條的比例相當大。在此我們以表現“干預方法”的法條為例來進一步說明（參見表5）。首先，有兩部法律即《農村土地承包法》和《中小企業(yè)促進法》所占比例最高，達到了80%，這說明無論是市場規(guī)制法，還是宏觀調控法，國家干預的條文都可能占到很大的比例。其次，有13部法律的占比超過了50%，也就是說超過一半的法律，其國家干預的法條占比超過五成，這說明國家干預的條文普遍較多。最后，24部法律中國家干預總的條文占到總條文的53%（786/1483），這說明總體上國家干預的條文也比較多。毫無疑問，國家干預已經是經濟法一個非常重要的特征，也是經濟法之所以成為一個獨立法律部門的重要原因，因此，“經濟法是國家干預經濟的基本法律形式”的命題是成立的。

（二）經濟法的國家干預是一種尊重市場機制的干預

具體而言，在國家干預的五個方面都體現了國家干預對市場自治的尊重。其一，在干預主體方面，經濟法干預主體呈現出法定性的特點，并且在每個領域都有確定的行政機關，從而可以防止公權組織任意干預經濟生活的可能性。其二，在干預目標方面，社會公共利益是干預的價值目標，而其中的經濟秩序是所有法律文本中最重要的目標，這說明干預的目的不是取代市場，而是通過維護經濟秩序從而發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，因此干預本身也受到市場的制約。其三，在干預方法方面，私權方法和公權方法并用。就私權干預而言，本身就是把干預主體作為市場主體參與到具體的經濟活動之中并通過市場行為達到干預的目的，因此遵循的是市場邏輯。就公權干預而言，指導性調整方法是引導干預主體遵循市場規(guī)律參與經濟活動，而指令性調整方法一方面控制干預主體在干預過程中的任意性，另一方面要求干預受體的行為符合市場秩序的要求，從而保證市場機制的運行。其四，在干預邊界方面，授權與限權相結合，防止干預權力的濫用。正如有學者所言：“從根本上來講，經濟法是國家運用國家權力干預或者說管理經濟的法，這就決定了一方面國家必須通過制定經濟法來確立國家權力對經濟干預的范圍和規(guī)則，……另一方面要通過制定經濟法，建立對經濟權力的制約機制，防止經濟權力的濫用以及由此而帶來的經濟損害和破壞。”^[5]其五，在干預責任方面，將行政、民事和刑事三種責任形態(tài)一并放在經濟法中加以規(guī)定，其目的在于預防、制止、糾正、限制干預權的行使，確保干預權不被濫用，進而實現干預目標，保障市場機制的正常運作。

（三）經濟法中的國家干預仍然存在一些問題

雖然經濟法文本中的國家干預在總體上是合理和有效率的，但還是存在一些問題。例如，在干預主體方面，還存在多頭干預的現象，典型如《食品安全法》，存在6個干預主體，這可能形成“多頭”監(jiān)管進而演變成“無頭”監(jiān)管，導致干預的低效率或無效率。此外，經濟法學界所重視的第三部門也沒有被法律賦予相應的干預權利，從而可能形成過多的行政依賴。在干預目標方面，如何協(xié)調處理社會公共利益與國家利益和個人利益的關系，也沒有相關的規(guī)定，但這恰恰非常重要，正如有學者所言：經濟法對公共利益的強調，并不是對私人利益和國家利益的漠視，而恰恰是強調對這些利益的均衡保護^[6]。在干預方法方面，私權介入的比例太少，強制干預的比重太大，這警示著國家干預存在過度干預的可能性，因此應當注意國家干預手段的多元化和市場化趨向^[7]。在干預邊界方面，從干預主體的角度進行授權與限權，無疑可以控制干預之度，但國家干預必然對市場主體的經濟自治權有所限制，因此還應當注重賦予干預受體經濟自治權利，從而反向制約干預主體的不當介入，進而保障干預適度。在干預責任方面，法律文本中確定干預主體責任的條文數量較少，較為模糊；同時責任形態(tài)相對單一，以行政責任為主，缺乏創(chuàng)新，沒有引入經濟法責任的一些新型形態(tài)，如“經濟法上的國家賠償” [8]。

總之，經濟法中的國家干預已是一種客觀存在的事實，它是經濟法最為重要的法律特征，已成為經濟法區(qū)別于其他法律的標志，也是經濟法成為中國特色社會主義法律體系獨立法律部門的重要原因，而且這種國家干預是尊重市場機制的干預，因此可以達到國家干預與經濟自治的相對平衡。在這里筆者想要表達的是：一方面，我們不能再去簡單地否定經濟法中體現的國家干預，因為這是一種客觀事實，也是經濟法的法律標志；另一方面，我們也不能把我們的思維停留在現有的國家干預上，干預仍需在今后的立法中加以改進和完善。

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[8] 張守文.經濟法責任理論之拓補[J].中國法學，2003，（4）：21.

On e Sae Inervenion in Economic Law：

From e Perspecive of an Empirical Analysis on e Legal exs

GAN Qiang

（Souwes Universiy of Poliical Science and Law， Congqing 401120， Cina）

Absrac：

As i is demonsraed in e ypical legal exs of economic law， e inernal logic of sae inervenion is adered o in e process of e economic lawmaking. ere are a considerable number of legal provisions on e subjecs of sae inervenion， is arge， meods， e verge as well as responsibiliies， wic no only demonsrae objecively a economic law is e basic legal form of sae inervenion， bu a e sae inervenion in economic law is an inervenion respecing marke mecanism. e sae inervenion， aloug in need of some improvemen， as been a symbol disinguised e economic law from oer laws and also an imporan reason for economic law o be an independen legal branc of socialis sysem of laws wi Cinese caracerisics.

Key Words： economic law； sae inervenion； symbol of law