四部門聯合發文整治地方融資 涉債規模12萬億

2012年最后一天下午，財政部官方網站悄然掛出《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（下稱《通知》）。彼時，滬深股市已經收盤，各方面尚來不及做出反應。

面對地方債務加速演進、風險隱患積累沉重、潛在投資熱潮再涌，監管部門需要提前預警，新的經濟內生動力逐步顯現，正是整治地方融資平臺的恰當時機。

2012年最后一天下午，財政部官方網站悄然掛出《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（下稱《通知》）。彼時，滬深股市已經收盤，各方面尚來不及做出反應。

這份由財政部、發改委、央行和銀監會四部門聯合下發的通知，與2010年中央對地方融資平臺清理的文件（《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發（2010）19號）性質相近。

不同之處在于，本次《通知》的約束性條件更為明確，列明了須收緊的地方政府融資項目的條件，以及必須禁止的違規、違法融資具體行為。

這是財政部主管地方政府性債務以來，首次聯合相關部門，就地方政府性債務管理公開發文，涉及地方政府性債務可能在12萬億元左右，且與多數融資渠道相關，整治力度之大，涉及范圍之廣，均屬空前。

這一整治行動，亦是2011年以來金融業界和監管部門呼吁多時、遲早會進行的關鍵性舉措。其意在全面制止地方投資亂象，并對地方政府債務問題進行階段性梳理，為接下來的地方投融資規范發展及相關體制改革奠定基礎。

財政部部長謝旭人近日表示，2013年要強化地方政府性債務管理，抓緊建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成規范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務。

據悉，為落實此次整治行動，2012年9月初，財政部便啟動了全國性地方政府債務專項檢查。這是2011年審計署進行專項審計結束后，中央部委牽頭進行的又一輪全面摸底。一位財政部相關負責人說，專項檢查除了摸清債務基礎數據、加強債務管理外，還將為中央經濟決策提供重要參考。

此次專項檢查，聚焦于各地在2011年初至2012年6月30日舉借的地方政府性債務，總額數以萬億元計。在此期間，地方政府因面臨大量到期債務和穩增長雙重壓力，相繼再度發力舉債。

傳統商業銀行信貸融資基本被卡死后，各地以“影子銀行”為代表的銀行表外融資迅速膨脹，2012年至少新增1.6萬億元。同期國家發改委企業債發行的閘門松動，銀行間信用債發行增加，致使城投債勢頭迅猛，2012年新增逾8800億元。這一時期，各地方政府舉債手段更加市場化和多元化，債務結構發生明顯變化，潛在風險趨于復雜，全面摸底因此更顯緊迫。

2012年底，《財經》記者先后在成都、北京等地調查發現，隨著宏觀政策向“穩增長”轉向，本已趨緩的地方基建投資重新升溫。

按照各地當前己出臺的建設規劃，今后五至十年內，全國的高速公路、城市軌道交通等基建領域投資規模數以萬億元計，資金需求再度旺盛。

銀監會銀行監管二部主任余勇向媒體表示，四部門出臺文件，是對前幾次的遺留問題和將來可能發生的問題進行規范和警示。主要是最近一些地方政府違法違規融資有抬頭之勢。“地方政府的財政壓力很大。再有就是房地產調控，土地出讓收入減少。只能靠地方政府投資，沖動還挺大。”余勇說。

根據2012年底的中央經濟工作會議精神，2013年“寬財政、穩貨幣”的適度寬松政策基調已經確立，隨著城鎮化發展思路的逐漸清晰，新一輪建設將很快提速，這與十年一次的政府大換屆所引發的投資沖動效應相疊加，全國各地未來更大規模的政府性舉債、投資，將從2013年起重現（相關報道見《財經》本期“貨幣謹慎寬松”一文）。

面對地方債務加速演進，風險隱患積累沉重，潛在投資熱潮再涌，監管部門因此提前預警并整肅融資通道。

更重要的是，2012年10月，工業企業利潤同比增速開始由負轉正，在基建與地產投資兩大宏觀推手穩步上揚的背景下，新的經濟內生動力開始顯現，掣肘監管發力的宏觀經濟因素明顯減弱，當前正是整治地方融資平臺的恰當時機。

在財政部等四部門聯合發文之前，2012年12月，國家發改委也對資產負債率較高的地方融資平臺公司，按不同標準收緊企業債發行審核。而過去一年間，企業債發行創歷史新高，達到6500億元。近日，審計署亦公開表示，2013年，將再次對2011年到2012年間地方政府性債務進行專項審計。

地方債務沉疴痼疾，由來己久，債務期限錯配、以債養債、償債能力較弱等問題一直存在。當下，地方債務問題逐漸長期化，成為左右中國經濟運行的最大不確定因素，并牽制著決策層對宏觀經濟走向的判斷及政策的取舍。

近幾年，著眼于地方政府性債務這一統計口徑，財政部試圖通過建立數據庫、專項檢查等基礎性、技術性手段加強債務管理，但涉及財稅體制改革、投融資管理體制改革等治本之策的研究和推出，較為遲緩。

因此，新一輪針對地方投融資亂象的整治，在業界看來，正是為了從2013年起更好地再度出發。

某全國性股份制銀行副行長表示，中國現有財稅體制存在不對等問題，地方政府投融資平臺模式有其必要性。從中長期看，通過財稅體制改革或改變政府職能，也許是可行的改革思路，但在短期內，沒有體制性改革的情況下，地方政府負債不斷增加，將是一個趨勢性問題，須及早整治，降低風險。

財政部再摸底

地方債務存在統計口徑不準確、數據不完整、更新滯后等突出問題。據有關機構粗略測算，2012年底地方政府性債務規模可能在12萬億元左右

2012年9月初，財政部下發開展地方政府性債務專項檢查工作的通知，這是財政部歸口管理此項工作以來，首次主動進行地方政府性債務情況摸底。

過去幾年，地方債務問題一直引發市場和決策層擔憂。2011年上半年，由國務院統一安排，審計署對中國地方政府性債務進行專項審計。結果顯示，地方債務規模為10.7萬億元。地方債務隱患終于有了一個官方說法。

但其采納的統計口徑和數據準確性，一直存在爭議。一部分人認為此數據可能有高估，但更多的機構和研究者相信，審計署恐有遺漏，地方政府性債務總額應遠超過10萬億元的規模，這還不包括一些難以歸類的隱性債務。