新型城鎮化背景下地方政府融資平臺戰略轉型的探討

黨的十八大報告指出，要把城鎮化作為推進經濟結構戰略性調整的重要舉措之一，確保經濟持續健康發展。在經濟增速回調、財政增收困難、經濟轉型和結構調整進展緩慢、房地產和土地管理調控持續的背景下，地方政府尤其是中西部地方政府融資環境非常不理想，政府融資平臺大多處于無法運轉的狀態。而城鎮化持續發展的過程中，需要大量資金投入，如果仍簡單將城鎮化等同于政府投資“造城”，地方政府的債務危機將更加嚴峻。推動地方政府融資平臺戰略轉型，將政府對城鎮化建設的主導作用轉變為引導作用，將城市經營性建設項目交給市場，政府回歸公共服務體系供給主體，推動城鎮化在“人”與“物”兩方面的協調發展，顯得重要而緊迫。

一、地方政府融資平臺運作存在的主要問題

（一）融資渠道單一，資金來源主要依賴銀行貸款，直接融資比例低

（二）缺少現金流，持續運作能力差

投資項目主要為政府公益性項目，還款來源主要依托地方財政收入，融資平臺公司資源配置和資產注入空虛化，基本沒有主營業務，沒有盈利能力，不能形成穩定現金流，償債能力缺失，無法持續獲得融資。

（三）抵押資產變現能力差，償債資金來源對土地出讓收入依賴較大

抵押資產主要以土地為主，其他資產集中為鐵路、公路、城市基礎設施等，資產質量不高，變現能力差。在持續的房地產調控和土地調控中，土地出讓收入受到較大影響，不僅地方政府面臨巨大財政壓力，也嚴重制約了融資平臺的信用等級和融資能力。

（四）融資平臺經營不規范，市場化運作程度低

融資平臺責任主體不明確，公司治理不完善，產權不明晰，職能邊界不清晰，投融資行為不規范，未形成真正意義上的風險收益一體化的投融資主體。政府對投融資公司多頭管理，在人員、組織架構、績效考核等方面行政色彩濃厚。

（五）資金引導作用差，未能很好促進社會投融資體系發展

由于融資平臺治理結構不完善，市場化運作程度低，投融資行為行政化，未能有效發揮資金引導作用，不能通過與金融機構、中介服務機構良性互動推動社會資金的參與，相反因為占用大量信貸資源，在一定程度上還抑制了金融運行效率。

（六）制約了地方財政良性運行，抑制了政府公共產品提供能力

融資平臺大量舉債投向收益性差或無收益的公益性項目，在增加財政壓力的同時，并未對地方財政收入增長形成有力支撐，制約了地方財政的良性循環，一定程度造成政府公共產品提供不足。

綜上，地方政府融資平臺的現有模式，不僅使融資平臺自身陷入無以為繼的困境，還嚴重影響了地方財政的正常運行，使政府提供的公共產品不足，并一定程度上深化了金融抑制，對社會投融資體制的健康發展也有一定阻滯效應。要繼續城鎮化發展，加大資金投入，地方政府要依靠融資平臺進行融資運作，就必須對融資平臺進行戰略轉型。

二、地方政府融資平臺戰略轉型的前提準備

（一）加快對融資平臺存量貸款的清理整頓，為戰略轉型減包袱

按照國務院及人民銀行、銀監會的要求，金融機構應對融資平臺項目逐個開展重新評審和風險排查，認真梳理落實貸款項目審批、項目資本金、還款來源和抵押擔保情況，針對融資平臺的實際情況，采取有效措施，保證已發放貸款與具體項目掛鉤，落實項目資本金并提供有效擔保，加強項目貸款貸后管理，有效緩釋信用風險。

（二）加快對融資平臺注資過程，為戰略轉型做實資本賬戶

地方政府應積極為融資平臺注入有效可變現資產、特許經營權、稅收返還等以增加公司現金流覆蓋程度，做實資本金，為融資平臺獨立運作提供資金基礎，實現既有債務與地方財政徹底剝離，也為地方政府職能轉型提供保障。

（三）加快融資平臺治理結構改革，為戰略轉型夯實治理基礎

構建產權清晰、權責統一、自主經營、自負盈虧、科學管理的法人治理結構，是融資平臺戰略轉型的基礎和前提，要推動融資平臺由事業法人向公司制法人轉型，真正確立其市場主體地位，建立市場化的用人機制和激勵約束機制，實現完全市場化運作。

三、新型城鎮化背景下地方政府融資平臺戰略轉型方向

十八大報告對城鎮化的描述與以往有很大的區別，著重考慮了人的因素，而不是簡單的以投資拉動經濟增長的物的增長，并綜合考慮了城鎮化與工業化、農業現代化的互動關系，這既給地方政府緩解債務壓力提供了基礎，也為政府融資平臺戰略轉型提供了方向。

（一）推動融資平臺股權多元化發展，實現融資渠道多樣化

從改善股權結構入手，積極引入社會資本，推動股權多元化發展，實現股權經營。通過股權多元化、經營公司化、運作市場化，推動融資渠道的多樣化，積極運用銀行貸款、委托貸款、信托貸款等間接融資模式，探索并拓展運用企業債券、股票、資產證券化、產業基金等直接融資模式。

（二）建立項目進入退出機制，通過強化項目管理推動轉型發展

融資平臺對純公益性項目、準公益性項目和經營性公益項目要制定不同的進入和退出機制，要圍繞工業園區、區域物流、農業項目開發等內容，主導經營性或準經營性城鎮基礎設施和農業重點項目的開發建設，強化項目管理能力，發揮政府注入存量資產的杠桿效應，采用資產證券化、BOT、BT、PPP等多種形式，吸引國內外社會資金參與項目建設，增強城鎮服務能力，提升城鎮要素集聚功能，加強城鎮產業支撐力度，形成城鎮化與工業化、農業現代化同步發展的有機融合。

（三）以股權投資為核心推動業務轉型，在城鎮化、工業化和農業現代化發展的關鍵領域發揮核心引導作用

融資平臺應探索將存量資產股權化、證券化，提升存量資產的流動性和價值創造力，圍繞區域產業布局和戰略規劃，通過企業股權投資和提供增值服務，形成多元化、可持續的業務體系，在促進區域重點產業、企業發展壯大的過程中分享收益、共擔風險。圍繞城鎮化、工業化和農業現代化的關鍵領域，對符合戰略性新興產業規劃且具有自主知識產權的中小企業、創新型企業，通過股權投資幫助其解決起步階段的資金難題。通過股權投資，對產業集群的核心企業或龍頭企業、配套企業和服務體系進行全方位支持，有效引導、促進和激活社會資金的投資信心。

四、結論

新型城鎮化發展與政府職能轉型關系密切，政府融資平臺的戰略轉型，是兩者關系協調、健康、可持續發展的重要前提。融資平臺只有在減輕歷史負擔、做實資本賬戶、完善法人治理結構的基礎上，通過股權多元化、建立項目進入退出機制和推動業務轉型實現融資模式的多元化，并圍繞區域產業規劃積極進行股權投資，發展可持續、多元化的業務體系，在促進區域產業、企業發展的過程中，找到做大做強的路徑，進而有力支持城鎮化、工業化和農業現代化的同步發展。

作者簡介：鐘獻兵（1978-），男，漢族，湖南汨羅人，管理學碩士，會計師，供職于中國人民銀行玉溪市中心支行，研究方向：財政與金融。