歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟：前景與借鑒

2007年以來，籠罩歐盟（EU）的金融危機一直揮之不去，而建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟是迄今為止最根本的對策之一。銀行業(yè)聯(lián)盟遠未建成，但目前的進展已給歐洲金融體系架構(gòu)帶來了不可逆轉(zhuǎn)的變化，也為全球金融政策制定者提供了更為廣泛的借鑒。

“銀行業(yè)聯(lián)盟”并不是一種嚴謹?shù)谋硎觯瑢λ睦斫庖娙室娭牵浜诵囊饬x是：制定銀行業(yè)政策的職責，從國家轉(zhuǎn)移到歐盟層面。該政策職責轉(zhuǎn)移的提出由來已久，甚至可以追溯到1991年之前—在這一年，相關(guān)國家決定于1999年啟動歐洲單一貨幣歐元。銀行業(yè)監(jiān)管政策的制定在歐盟內(nèi)逐漸實現(xiàn)了統(tǒng)一，從1977年的第一條歐盟銀行業(yè)指令，到第一版《資本要求指令》（Capital Requirements Directive）。2006年，歐盟還將銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則《巴塞爾協(xié)議II》（Basel II）寫入了法律。為了實施監(jiān)督，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管委員會（Committee of European Banking Supervisors）于2004年成立，在倫敦設(shè)立了一個不大的永久性秘書處。2011年初，該委員會變身為獨立的歐洲銀行管理局（European Banking Authority）。然而，《資本要求指令》遠遠無法做到完全協(xié)調(diào)銀行業(yè)監(jiān)管，成員國仍有很大空間自行定義資本和監(jiān)管比率的計算方法。歐洲銀行管理局面臨名不副實的尷尬局面，對各國監(jiān)管機構(gòu)只有有限的管理權(quán)限。即便到了2012年初，歐盟的銀行業(yè)政策制定職責仍基本保留在國家層面。

歐元區(qū)危機和逐漸顯現(xiàn)的“災(zāi)難循環(huán)”迫使歐盟做出改變。“災(zāi)難循環(huán)”指的是歐元區(qū)內(nèi)主權(quán)信用和各國銀行業(yè)之間的惡性循環(huán)：當政府承諾為經(jīng)濟的系統(tǒng)風險提供擔保時，銀行資產(chǎn)負債表的系統(tǒng)性惡化損害了主權(quán)信用，比如愛爾蘭和西班牙的情況；反過來，銀行一方面依賴政府的隱性及顯性擔保，另一方面通常持有大量本國主權(quán)債務(wù)，因此，主權(quán)信用惡化意味著銀行面臨更加困難的融資條件，這種情況在希臘尤為突出。這種反饋過程在2009～10年危機爆發(fā)之初就已顯現(xiàn)，但到2011年夏天過后，給政策制定者的印象更為深刻。當時，金融危機的影響蔓延到西班牙和意大利主權(quán)債務(wù)，法國的銀行也在部分程度上喪失了獲得短期美元融資的渠道。對于銀行業(yè)的政策制定職責，歐盟立場的確切轉(zhuǎn)變過程還有待考證。不過有一點很清楚，到了2012年春天，越來越多的核心政策制定者（包括國際貨幣基金組織（IMF）、歐洲央行（ECB）、歐盟理事會（European Council）、歐盟委員會（European Commission））和歐盟成員國，認定銀行業(yè)聯(lián)盟是打破危害日益擴大的“災(zāi)難循環(huán)”的唯一可靠途徑。

在此情況下，歐盟理事會里程碑式的聲明于2012年6月29日誕生。歐盟理事會宣布，建立“單一監(jiān)管機制”（Single Supervisory Mechanism），賦予歐洲央行對歐元區(qū)銀行的直接監(jiān)管權(quán)限。這是一項意義深遠的決定：主要金融機構(gòu)將第一次跨越國家層面，受到超國家監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。2012年12月，兩項重要的補充修訂案進一步確定了單一監(jiān)管機制的設(shè)立：一些總資產(chǎn)低于300億歐元的銀行（合計不到歐洲銀行體系的20%）將由歐洲央行間接監(jiān)管。主要監(jiān)管職責仍留在國家層面，是對德國及其強大的本地銀行利益集團的妥協(xié)。另外，單一監(jiān)管機制治理框架的設(shè)計將允許非歐元區(qū)成員國參與，比如英國。歐盟理事會還制定了討論銀行業(yè)聯(lián)盟下一步行動—建立“單一清盤機制”（single resolution mechanism）的時間表，并表示希望該機制在2014年年中啟動。同時，關(guān)于資本要求的立法（包括《巴塞爾協(xié)議III》的立法）和銀行清盤框架正在進一步協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟并不足以為歐洲當前危機提供可持續(xù)的解決方案，但可以說是其必要條件，也是重要的結(jié)構(gòu)性改革。思考歐洲危機要從四個維度著手：銀行體系的脆弱性、財政的不可持續(xù)性、競爭力的缺乏以及制度失靈。它們決定了四項必要議程：銀行業(yè)聯(lián)盟、財政聯(lián)盟、經(jīng)濟聯(lián)盟及政治聯(lián)盟。這已成為思考如何解決危機的標準框架，盡管每個“聯(lián)盟”的實際意義仍然存在爭議。四個聯(lián)盟是相互關(guān)聯(lián)和相互依存的。徹底的銀行業(yè)聯(lián)盟要求聯(lián)邦式的歐洲存款擔保體系，而只有財政聯(lián)盟才能帶來強健的擔保體系。由于歐洲人不會接受相當于“無代表權(quán)而納稅”的政策，要建立財政聯(lián)盟，就必須建立政治聯(lián)盟。歐洲人所面臨的多維改革非常復(fù)雜，但為擺脫當前困境，他們勢必還要付出多年的艱苦努力，這也將促使歐盟在某些方面做出深刻的改變。只有從這一更為廣闊的全局思考，才能正確理解銀行業(yè)聯(lián)盟。

與上述四項議程中的其他議程一樣，要建立銀行業(yè)聯(lián)盟，最終必須修改歐盟條約，德國財長沃爾夫?qū)に芬敛祭眨╓olfgang Schaeuble）著重強調(diào)了這一點。不過這在短期內(nèi)尚無法實現(xiàn)。直接監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移到歐洲央行是關(guān)鍵的一步，目前計劃的時間點是2014年8月1日。該行動將決定銀行業(yè)聯(lián)盟的未來。在此之前，需全面評估100多家大型銀行集團的資產(chǎn)負債表，包括嚴格的資產(chǎn)質(zhì)量評估和壓力測試。這對歐洲央行將是很大的工作挑戰(zhàn)，它必須從無到有地建立監(jiān)管能力。而且，歐洲央行亦將發(fā)現(xiàn)一些銀行資本嚴重不足或者缺乏償債能力。對于這些銀行如何處理，各國監(jiān)管機構(gòu)恐將存在嚴重分歧。如何在政治上化解分歧、重組這些銀行，是未來針對“單一清盤機制”談判的部分內(nèi)容。在2013年9月德國大選之前，這些問題恐怕不會有答案，但到2014年初應(yīng)該能見分曉。

建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟是一項雄心勃勃、不可逆轉(zhuǎn)的變革性議程。它對歐洲以外國家也將具有借鑒意義。沒有統(tǒng)一的監(jiān)管，金融市場的完全一體化就不可持續(xù)。歐洲人將向世人展示，超國家監(jiān)管并非烏托邦式的幻想，而是切實可行的。如果這一努力成功，或許將為全球金融體系在監(jiān)管方面開啟新的可能性。在很長時間內(nèi)，銀行的全球統(tǒng)一監(jiān)管顯然仍是不現(xiàn)實的設(shè)想，但對于規(guī)模更小、全球一體化程度更高的行業(yè)，比如金融市場基礎(chǔ)設(shè)施（包括清算行和交易信息管理機構(gòu)）、審計機構(gòu)及信用評級機構(gòu)，構(gòu)想全球?qū)用娴谋O(jiān)管已成為可能。雖然歐洲的情況有其獨特性，但關(guān)注歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的，并不僅僅是歐洲人自己。