工業用地模式亟須調整

工業用地的“廉價”供應模式在中國成為制造業大國的道路上發揮了非常大的作用，但如今卻成為阻礙產業升級、結構性調整、抑制工業企業創新、激化產能過剩、推升房價的罪魁禍首。

工業用地價格低廉不僅間接推升了居住房價，而且工業用地在量上的過度擴張也是導致居住用地供應不足的重要原因。廉價工業用地是在用居民的高房價作為補貼，實際上相當于工業剝削了居民。

異常廉價的工業用地

二季度，商業、居住和工業地價分別為每平方米6044元、4799元和684元。這是國土資源部新近公布的一組數據，反映的是全國105個重點監測城市的地價情況。顯然工業地價極其低廉，只有商業地價的11%和居住地價的14%。

盡管從級差地租角度考慮，各類型土地因為地理位置不同價格應當存在差異，但對比其他地區，工業地價與商業、居住地價的差異仍然超過了合理范圍。比如，中國臺北市作為一座中心城市，商業發達、人口密集，工業和商業地價之比在30%左右，工業和居住地價之比約為60%。

工業地價的異常不僅反映在絕對量上，地價的增長率也大大低于平均水平。二季度，全國105個重點監測城市地價總體水平同比增長5.11%，環比增長1.62%，商業、居住、工業地價同比增長率分別為5.48%、6.13%、3.79%，環比增長率分別為1.34%、2.06%、1.25%。而在土地較為緊缺、制造業非常發達的日本，2012年工業用地的價格漲幅超過了總體平均水平，也高于商業地價的漲幅。

回溯歷史，工業用地價格的增長速度自2000年有統計以來便持續慢于其他類型建設用地。根據國土資源部公布重點城市平均地價，工業用地每季平均價格的同比增速在大多數時候都低于平均水平。過去13年里，商業用途平均地價增長了2.7倍，居住用途平均地價增長了4.2倍，工業用途平均地價只增長了54%。

工業用地價格的低增長可以從成交土地溢價率上得到最直接的解釋。統計局發布的數據顯示，自2008年40大中城市供應土地成交溢價率發布以來，工業用地溢價率在大多時候都遠遠低于總體水平及住宅用地、商業綜合用地。

這種低溢價率背后正是土地供應政策向工業用地的有意傾斜。為追求經濟增長的速度、擴大就業、贏得長期的稅源、提升政績，地方政府多以低廉的土地價格招商引資。一位央企高管告訴《證券市場周刊》記者，地方政府經常會以“零地價”甚至“負地價”來出讓工業用地。即使在出讓時按照相關規定以一定價格結算了，也會在事后通過其他途徑返還出讓金。

不可否認，這種以低價土地補貼企業扶持工業的方式在中國工業化的前期確實產生了很大的作用，推動中國在短短數年內成為“世界工廠”。但是，它的弊端也逐漸暴露出來了。

工業綁架房價

現在來看，向工業傾斜的土地供應政策不僅是當前中國經濟社會存在的幾個問題產生的關鍵原因，也成了產業升級、結構性調整、經濟轉型以及城鎮化的發展阻力。

在上述供地價格結構下，“地方政府不得不一手壓低對被征地農民的補償水平，而另一手又不得不抬高對城鎮住宅和商業服務業用地的供地價格。”中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出，以便同時實現工業用地的低價格和土地征收出讓中的資金平衡。

而城鎮住宅地價又是高房價的主要推手。全國人大常委辜勝阻指出，在現有土地“招拍掛”制度下，地價和房價存在互為因果關系，地價上漲導致房價跟漲，房價的上漲又進一步抬高地價，兩者相互作用，呈“螺旋式”上升趨勢。據不完全統計，土地出讓金約占房價的30%-50%。如果加上稅費，一些地方地價和稅費占到房價的五至七成。

不僅工業用地的過低價格間接推升了房價，而且工業用地在量上的過度擴張也是導致居住用地供應不足的重要原因。辜勝阻表示，“過分注重基礎設施用地、工業用地的擴張，而忽視了居民住宅用地的基本需要，導致居住用地的有效供給嚴重不足。”

也就是說，目前政策傾斜導致的廉價工業用地是在用居民的高房價作為補貼，實際上就是工業剝削了居民。

中國目前的城市用地的供應結構以工業為主。40個大中城市供應土地中，工業用地占比在40%到50%，而住宅用地占比僅為20%左右。就城市用地構成而言，根據國際的經驗，工業用地一般不超過15%，居住用地一般占45%。

一面是居住和商業用地過度緊張，一面卻存在嚴重的工業用地浪費現象。在漲價預期下，不僅后期可以通過轉讓土地盈利，而且也能通過土地增值增加企業的賬面資產，因而企業在建廠初期盡可能利用地方政府的優惠政策大量圈地。社科院工業經濟研究所研究員張其仔向本刊記者表示，“廠房的占地面積一般都很大，很多企業能蓋兩層卻只建平房，土地的效益沒有發揮出來。”

低廉的工業用地價格也會抑制創新。作為四大生產要素之一，低價的土地扭曲了成本約束條件，為相關企業創造了更大的利潤空間，進而抑制企業通過技術創新和組織創新獲取利潤的動力。盡管中國成為了制造業大國，但技術水平整體不高，張其仔指出，即便是中國在全球有競爭力的產業，技術水平也相對落后。

低廉的價格也可能推動企業的無序擴張，導致產能過剩。一者，利潤空間的擴大誤導企業；二者，可能明知新增產能過剩但為了獲得土地不得不滿足地方政府的要求。

顯然，地方政府還沒有開始著手改變這一現狀，而且，這項制度實行過久，可能已經習以為常。從記者接觸的研究人員和房地產企業人士的認識來看，現行工業用地大量且低價的供應模式似乎很“正常”。2013年7月份，40個大中城市成交溢價率顯示，工業用地只有0.11%，而總的成交溢價率、住宅用地、商服用地、商住綜合用地卻高達22.8%、30.78%、22.75%、23.39%。

“如果說，當初為做大中國加工制造業，這樣做有其必要性和合理性，但現在中國已經成為全球制造業的第一大國，有些產業的產能已明顯過剩，”陳錫文指出，“在這樣的背景下，如再不改變對工業用地供地的低地價甚至零地價的做法，將會后患無窮。在某種程度上可以說，這是制約中國經濟發展方式轉變、產業結構調整升級的一大原因。”

工業用地供應模式必須改變

工業用地供應模式的改變可能是當前中國經濟發展、結構性調整、產業升級的突破口，甚至也能為城鎮化的深化提供空間。

轉型升級、結構調整已經著手多年，但收效甚微，歸根結底不外乎是企業主體從其收益成本考量不愿做出轉變，而土地卻是影響成本和收益的主要因素。如果能使工業企業用地成本的正常化，將會激勵企業通過技術創新和研發等挖掘利潤，也能抑制企業擴張沖動。與之相應的是，商業等服務業用地成本的下降，有助于第三產業的充分發展。

雖然也有擔心中國的工業化遠未結束，工業地價正常化不合時宜，但其他國家的經驗顯示，工業地價相對于住宅地價的較快增長并不必然限制工業發展，而只是工業化過程的自然結果。歷史數據顯示，在日本增長最快的1955年至1981年間，工業的城市土地價格指數要高于住宅的城市土地價格指數，日本泡沫化較為嚴重的1982年至1992年間，住宅的土地價格指數高于工業。

“工業用地出讓總量及其在土地供應中占比應該減少，”易居房地產研究院副院長楊紅旭告訴記者，“與此同時，還要提升土地利用效率，包括以前大企業圈地后閑置的土地，也有因為制造業走弱而利用率降低了的土地，也就是用好增量盤活存量。”

工業用地利用效率的提升也有助于釋放城鎮化空間。辜勝阻指出，未來中國城市建設用地供求缺口大約在6000萬畝-7000萬畝左右。

目前，工業用地有很大的節約空間。陳錫文調查了上海市松江區漕河涇新經濟園，發現該園通過節約集約利用土地、向空中和向地下發展并選擇高技術、高附加值高集約度的企業入駐的方式，大大提升了土地使用效益。具體而言，2011年該園區每平方公里的平均產出136億元，而上海市級以上開發區每平方公里只有60億元；該園區每戶企業用地不足兩畝，大大低于園區所在松江區其他工業企業平均用地9畝，該園平均每畝土地稅收60萬元，全區平均只有10萬元。

不過，張其仔表示，在改變工業用地供應模式時，核心問題是要把握好節奏，要和企業能力匹配。