就地村鎮化與二元金融結構

城鄉一體化不是造城運動，而是人的一體化。人的一體化，不是城鄉一個模樣，一種生活方式，而是著眼于城鄉一視同仁的同等國民待遇。本文所要論述的是：城鄉一體化和新型城鎮化，不是消滅農民、消滅農村、消滅農業生產方式，不是把農民連根拔起，而是著眼于中國未來百年內都會面對城鄉二元結構的基本事實，討論并實施大中小城市、鄉鎮和村鎮等基本城市生態的合理、可持續布局，以及在適合集中居住的鄉村實現就地村鎮化和與之相匹配的城鄉二元金融安排，圓一個“和諧鄉村、美麗鄉村、把根留住”的美麗中國夢。

本文提及的就地村鎮化，是指在農村人口適度集中居住的基礎上，實現新村鎮經濟社會融合、基礎設施到位、基本公共服務健全，讓大部分沒有在城市扎下根的農民，無需遠離自己的家鄉，就能享受到和城鎮同等的發展成果。

二元結構的長期性

一直以來，都有農村即將消失、農民即將終結、農業生產方式即將消滅的聲音。但這不符合基本的中國國情，也不是世界上農業發展的必然趨勢。

農民不會消失

中國龐大的農民數量，決定了城鄉二元結構會長期存在。據人口專家測算，生育政策調整中等方案條件下，2030～2050年中國人口將穩定在15億人左右。如果在目前的快速推進城鎮化的條件下，由2012年底的常住人口城鎮化率52.57%（實際上戶籍人口城鎮化僅為35.29%）每年增加1個百分點，2030年時中國城鎮化率將達到80%左右。以此作為中等估計，我們有三個城鎮化模擬方案，并將每個方案模擬出的農村人口數量和其他國家的總人口數量作對比：

（1）保守：城鎮化率70%（仍有4.5億農村人口）

（2）中等：城鎮化率80%（仍有3億農村人口）

（3）樂觀：城鎮化率90%（仍有1.5億農村人口）

也就是說，保守方案下，我們還有相當于整個美國、日本和加拿大的人口生活在農村；中等方案下，我們還有相當于整個美國的人口生活在農村；樂觀方案下，也仍然有相當于整個日本和加拿大的人口生活在農村。即使到2100年，中等方案下的中國人口規模也在13億人左右，大量人口仍然生活在農村。

如同我們不能說美國、日本、加拿大不存在一樣，我們也不能說中國農村、農民和農業不存在。需要面對的一個基本事實是，未來50年內，仍將有巨量的人口長期在農村工作和生活。農村不可能消失，城鄉二元結構也不可能消失。為了全面建設小康社會，必須讓這部分人口和其他人一起，在中國新型城鎮化過程中分享經濟、社會進步的成果。

小規模農業仍將長期存在

人多地少的基本國情，決定了小農家庭經營將長期作為中國農業經營的主要方式。如果中國一直保持18億畝耕地，50年后，即使中國只有1.5億農民，人均耕地也只能達到12畝，折合0.8公頃，這只是與日本、韓國類似的典型東亞小農經濟的規模，遠遠達不到美國農業人口人均2000畝（306英畝）的平均規模，只是相當于它的1/155。

除了簡單的人口統計學估計，中國的地理地形也使得小規模經營更為合適。中國只有12%的國土面積適宜耕作，“七山二水一分田”的地理地形，以及水、熱、光等農業資源條件的極不均衡，都導致了大規模、標準化農業在大部分中國國土上難以實行。廣大丘陵地區農業、稻作農業、蔬果及牧漁業，多數只適合小規模耕作。另外，由于中國小農家庭兼業化程度高，可以承受比大型農場更低的利潤率。因此在未來很長一段時間內，家庭經營仍將是中國農業經營的主流。中國絕大多數農業生產單位，都遠遠達不到美國每個農場平均2550畝（420英畝，或170公頃）的規模，有280倍的差距。

面對城鄉二元結構將長期維系，農業家庭經營將長期存在的基本事實，農村人口“就地村鎮化”，是當前新型城鎮化戰略的一個必要補充。

由惡性二元到良性二元

傳統城鄉關系：抽取之手

中國的農村一直面臨著工業化、城鎮化的抽取。在計劃經濟時期，農村要素在行政指令下大量流出，以支持“城市偏向性”的趕超戰略。在農村調研中，筆者曾看到一些老屋還貼著這樣的老對聯——“有余糧賣給國家，多儲蓄支援建設”，橫批“勞動光榮”。這是抽取性二元結構的典型寫照。進入市場經濟后，由于前期發展受遏和政府支持不足，農村已然處于弱勢，在城鄉邊際報酬存在巨大差距的壓力下，農村土地、勞動力、資金大量流出農村，市場力量的興起，取代了過去看得見的行政抽取之手，置換為看不見的市場抽取之手。從行政抽取到市場抽取，城鄉關系如同武俠小說中的吸星大法一般，源源不斷地將農村基本生產要素抽取出來，這是一種惡性的二元結構。

傳統的惡性二元結構，導致了城鄉兩極分化。城市偏向性的行政和市場雙重抽取，客觀上使得城鎮，特別是大城市獲得高速發展。中國的城鎮化率雖然從2002年39.09%，快速提升到2012年的52.57%，平均每年增加1.35%。然而，雙重抽取客觀上也導致村莊凋敝，很多農村只剩下“386199部隊”（38代指婦女，61代指小孩，99代指老人）、“2511部隊”（二百五和光棍漢）留守農村的新描述。農村在雙重抽取下，日益空洞化，農村教育、文化、資源環境等問題，都日益嚴重。

新型城鄉關系：幫助之手

暫且不說農村基本要素不可能一直保持廉價且大量的供給，即使從經濟社會的可持續發展角度看，未來的城鄉二元結構，也有必要“棄惡從善”，由抽取型、極化型的惡性二元結構，轉變為反哺的、公平貿易的良性二元結構。

實際上，政府自新世紀開局以來，已決定開始向農村伸出幫助之手，實施反哺農村的戰略。2006年兩會上，中央高層已經宣布應該開始“清還對農村的欠債”。黨的十八大報告中，也多次提到“基本公共服務均等化”，并確定了2020年總體實現基本公共服務均等化的目標。可以預見，抽取型的惡性城鄉二元結構，正在轉向反哺型的良性城鄉二元結構。

在此基礎上，農村人口的就地村鎮化戰略，借助公共服務均等化的政策契機，接續上屆政府的新農村建設戰略，契合本屆政府的新型城鎮化戰略，為政府反哺農村提供有力抓手，讓農村恢復自生能力，讓城鄉要素公平合理地交換，轉向多層次城市生態下的城鄉良性二元結構。

新型城鎮化、城市生態與逆城市化潮流

城鎮化與城市生態的國際經驗

城鎮化有兩個國際經驗，就是多元城市生態，和逆城鎮化潮流的興起。城鎮化不是單向的向城市流動，而是城市與農村人口的對流聯動，存在一個“城市化-逆城市化”的循環鏈，人口的凈流量動態地塑造了城市和農村的規模，促成多元城市生態。總結歐洲各國城市化發展歷程，可以得出一個“差別城市化”模型，反映城鄉人口隨時間的聯動過程。圖1顯示了不同規模的城市和村鎮間人口對流的結果。圖中，縱軸代表人口凈流入量，橫軸代表時間。1、2、3分別代表大城鎮、中等城鎮、小城（村）鎮。U代表城市化的人口集中階段，C代表逆城市化的人口去集中化階段，PR代表總人口開始的逆向流動（大城市總人口凈流出）的時間點。大、中、小城（村）鎮的人口數量是動態關聯的，大城市會經歷人口集中加速、人口集中減速、人口凈流出的循環，與此關聯，中小城（村）鎮也經歷人口凈流出加速、人口凈流出減速、人口凈流入的循環。

一種普遍的現象是，新建成的城市郊區的建筑風格，只暫時性地反映了一代人的獨特價值觀，當郊區土地完全建好，交通開始擁堵，很多原本吸引老一代人的城市價值就不再具有吸引力了。人們會在更偏遠但又快捷的農村地區找新的居住點，遠郊小鎮和農村受到青睞。這樣，更偏遠的小村鎮得到建設并聚集人氣，城市化逐漸波及全國每一個村鎮。從城市化一個階段到另一個階段的因素，主要是土地治理、土地價格和土地的充足程度。此外，另一些“軟因素”，包括大眾對城鎮環境和風景的態度，對其可達性、移動距離、安全、綠化、服務、保健的評價，也會造成城市化的階段變化。

中國的逆城鎮化潮流

按常住人口算，中國目前已經出現人口離開城市回到鄉村工作和生活的潮流，未來可能增長很快。目前至少有四股逆城鎮化的“返鄉”人群，加入了“新上山下鄉運動”：

一是大學生下鄉，以大學生返鄉創業和大學生村官為主，據統計，2011年底，全國在崗大學生村官數量超過21萬，到2015年，中國的大學生村官數量將達到40萬人，覆蓋2/3的行政村，到2020年將達到60萬人，實現一村一名大學生村官的目標。加上下鄉支農、返鄉創業的大學生等，會有200萬人以上的大學生，加入逆城鎮化的洪流。

二是在城市有正式工作和住房的退休人員。無論是“葉落歸根”，還是“衣錦還鄉”，或是“退隱田園”，越來越多的城市人退休后回到農村養老，正在改變農村的文化與基礎設施面貌。

三是都市農夫，周間白領周末綠領。周間工作繁忙，節奏緊張甚至壓抑，在周末和節假日到城郊農村休閑，甚至常年租地，這種一周內的候鳥遷徙，拉近了城鄉距離，也帶來了經營農業，發揮農業多功能性的新理念，提供了新商機。

四是返鄉農民工。當農民工邁入中老年，在城市已無就業優勢時，多數會回鄉務農和養老。同時，也有不少農民工結束長時期的異地打工生活，回農村創業或兼業經營。

四類群體中，農民工群體是數量最多，未來可能增長非常快的回鄉人群，很可能扭轉農村人口凈流出的局面，轉變為農村人口凈流入。據調查，農村青壯年勞動力能夠外出的基本已全部外出。在農村勞動力外出數量基本不會增多的情況下，基本可以從現有異地農民工的流向上，判斷農民工的將來的“降落地點”，不用考慮農村勞動力進一步流出。

按照當前農民工的年齡結構，未來中年農民工人數將會迅速增多，假設40～50歲為農民工結束異地就業的終結時間，那么這部分人群在今后十年會持續增多，到2020年出現一個大幅度躍增，2030年后，“終結異地”的人數才會開始出現下降。農民工中年返鄉后，農村將逐漸積累出龐大的中老年“沉淀層”。第六次人口普查數據顯示，鄉村地區常住人口中，50歲以上人口為1.83億，占農村總人口的27.6%，40歲以上人口為2.96億，占44.6%。也就是說，有2～3億的中老年農村常住人口，在未來20年內基本不具備城鎮化的意愿和能力。 除了中老年農民工外，2.6億的農村在城務工人員，已有大量人員在農村已建好新式房舍，目前是春節回鄉居住，城鄉兩棲，形成新民居的巨大存量，也為將來結束兩棲生活，定居鄉村，做了提前預備。面對很多新生代農民工“進不了城市，回不了家鄉”的窘態，鄉村的根，也為他們提供從身體，到心靈上的依歸和慰藉。

逆城市化潮流的出現，使得一個新型的城鄉交換關系可以預期的。在這種背景下，我們討論城鎮化可能要去除一些假問題，面對一些真問題，這樣才能討論出真正的出路。就地村鎮化不僅是多元城市生態的必然要求，也是逆城鎮化潮流的必然體現，同時也是促進社會和諧、城鄉良性互動的一大舉措。

就地村鎮化與三層次城鎮化統計口徑

在逆城鎮化人群的心目中，城市不再是唯一的選擇。對于他們，城市已然沒有吸引力，或者沒有發展的機會。如果強行將他們“化”到城市，縱使能獲得暫時的高城市化率，但就業機會、生活保障、精神追求的殘缺，都會讓城市出現從物質和精神上的“貧民窟”。推動就地村鎮化，實現城鄉人口順暢對流，既能讓農村更像農村，也能讓城市更像城市。新型城鎮化有了就地村鎮化作為補充，才有了多元城市生態，才是高質量的城鎮化，才是以人為本的城鎮化。

多元城市生態中的就地村鎮化

既然我們可以預期小農村社制長期存在，我們就要設想一個大城市、中小城市、小城鎮、小村鎮同時并存的城市生態。如同自然生態有大樹、灌木和小草，金融生態有大銀行、中小銀行和社區金融及非正式金融一樣，城市也會有大城市和數量龐大的小村鎮同時存在的基本生態。至少在50～100年內，小村鎮不會消失，我們必須正視這樣的基本事實，不能只考慮“化”，只考慮一元的安排，而是要考慮二元的安排。

就城鎮化本身而言，我們不能簡單地認為農業要消失了，農村不存在了，所以要消滅農村、消滅農民，無視農村事實上存在250多萬個自然村，60多萬個行政村，4萬多個鄉鎮的基本事實，一味地在城鎮化中強調城鎮這一元，無視農村另外一元。

建立三層次城鎮化統計口徑

既然新型城鎮化要求的城市生態，應該是一個大、中、小城鎮和村鎮并存的城鎮體系，無論是從國際經驗和中國國情看，都有必要建立健全城鎮化統計體系。

國外城鎮化成功的國家，都較早地健全了城鎮統計體系，所用標準存在差異，但大多是以人口聚集程度為標準，少數以住房聚集程度為標準。例如，從1910年開始，美國國家統計局就開始使用如下統計標準：2500人及以上人口集聚區，就算作城市地區，不論是城、村、自治區，只要達到標準就被計入城市地區人口。據此，美國人口的城市化率在1920年超過了50%。日本規定當人口密度超過每平方公里4000人，或一個區域總人口大于5000人，這樣的地區就叫做人口集聚區，加總占全日本總人口60%，甚至被叫村的地方也可能有城鎮人口。在法國，住房聚集地區人口超過2000人是城市，而在葡萄牙是10000人。

中國人口數量龐大，土地等自然資源稀缺，正處于城鎮化和工業化中期，應該建立“人口+功能”的多口徑城鎮統計體系。目前按照行政等級區劃，將城鎮常住6個月及以上作為城鎮人口的統計標準，大有可供改進的空間。新型城鎮統計體系一方面不僅要更加全面客觀地反映人口的聚集和分布特征，還要考慮到新型城鎮化的質量問題。所以，在人口方面，需要依照人口規模或密度，建立多口徑城鎮化統計標準，將符合標準的新村鎮、農村社區、大城市郊區農村等，納入寬口徑的城鎮人口統計范圍。另一方面，不論是村鎮、城鎮還是城市，核心是能提供居民合意的功能，如經濟自生能力、職業發展機會、基礎設施、基本公共服務等。客觀地看，從最小的城鎮單位到最大的城鎮單位，城鎮功能的數量和完備程度必定逐漸增加。所以，規定一個城鎮必備的基本功能，將符合標準的人口聚集區納入城鎮統計范圍，將更好地反映就地村鎮化的質量，豐富新型城鎮化的內涵。

基于調研和對農村的認識，我們仿照貨幣供應量M0、M1、M2的指標，提出三層次城鎮化的狹義與廣義指標，既考慮多元城市生態，與城鎮化不同層面的基本事實，又便于國際比較。這樣，未來中國的城鎮化，可以有三個指標：

（1）戶籍城鎮化指標（U0），是過去一直采用的指標，2012年達到35.29%；

（2）常住人口城鎮化指標（U1），是狹義指標，也是現在通用的指標，2012年達到52.57%；

（3）計入村鎮的廣義城鎮化指標（U2），村鎮的規模可以商議，如果依照法國標準的2000人，或美國標準的2500人，中國約有一半的村莊，已經可以視為城鎮化了。伴隨適度集中居住實踐在各地的不斷擴展，未來可能有超過70%的村莊，可以視為廣義城鎮化統計指標中的村鎮。

如果按照這個標準，考慮就地村鎮化的基本現實，中國已經實現了比較高的城鎮化率，廣義城鎮化率可能已經達到80%，甚至接近90%了。

當納入就地村鎮化后，新型城鎮化才會走出傳統的以資為本、以地為本的造城運動，轉向政府提倡的以人為本的城鎮化，主要是不再努力推動數字上的“農轉非”，而是對既有的人口集聚區鋪設基本公共基礎設施，提供基本公共服務。至少不再簡單地將醫院、學校、郵政、銀行等基本網點撤并，而是進一步走向均等化。考慮當前的新型城鎮化與2005年推行的新農村建設政策的無縫對接，考慮到大量農村已經達到適度規模集中的基本事實，三層次統計口徑的提出，會使中國城鎮化進程的推進，有一個大的，實質性的突破。

值得一提的是，由于人口集聚的邊界幾乎從未與行政區劃的邊界契合，一個行政區劃內的人口聚集的分布差異也可以很大，所以未來不僅需要城鎮人口總數的統計，還需要基于地理信息系統等高科技統計手段，繪制人口分布地圖，以便更精細客觀地反映城鎮人口集中情況。

二元金融的可能安排

當然，城鎮化不僅是統計口徑的轉換，還要涉及到人的生活習慣、價值觀念，甚至包括信息、媒體、社會交往，交通、運輸、網絡使用等方面的轉換。在良性二元制度安排下，對農村采取國民待遇、公平貿易，自然就會有均等化、普惠化的公共服務延伸到農村，農村才會有所作為，生活在農村的人才有盼頭。

六只攔路虎與兩部門垂直合作

過去的二元金融制度，是抽取型的。正式金融部門對農村的服務，一定程度上是口號支農，是盆景金融，不是行動支農，無法起到改善農村金融服務的實質性作用。在這種情況下，非正式金融無可奈何地成為了農村金融服務的實際主力軍。

導致正式金融部門無法發揮農村金融服務主力軍作用的有六只攔路虎：一是信息不對稱。作為農村外部人的金融機構，很難了解農村熟人社會內部的信息。二是抵押物缺乏。在不了解信息的情況下，要求設置抵押物，作為第二還款來源。但農村的抵押物不被金融機構或現行體制接受。三是非生產性借貸。農村大量的借貸需求是在住房、婚喪嫁娶、治病、子女教育方面，這種廣泛的資金需求不是直接用于生產，沒有未來的現金流還款。四是特質性成本與風險。農村天然的聚落狀態是地廣人稀，跟城市的聚集效應很不一樣，還有農村面臨的自然風險、市場風險都很大。承擔市場風險的主體都是小農戶，具有生存性的剛性需求，而城市里面都是追求利潤最大化的企業，是生產性的彈性需求。五是組織極度不對等。銀行和企業可以形成近似對等的交易關系，可以有“費厄波賴”（公平貿易，Fair Play），當然，中小企業和銀行的交易地位也不對等，所以融資困難。而農業、農村和農民，更加難以和金融機構形成對等的交易關系。六是關系型融資。農民要從涉農金融機構得到貸款，要走關系，一定要認識人，我們學術的名詞叫尋租，廣西的農民告訴我，他們叫側面成本。

六只攔路虎的存在，使得正式金融機構在涉農金融服務上難有作為。我們僅就關注最多的信貸服務來說，有不同的統計口徑，最低的統計口徑說農民的信貸覆蓋度達到15%，最高的是30%左右。與一些發展中國家相比，中國的情況已經是很好的了，但還不足三成。那么，其他的信貸需求由誰來滿足呢？非正式部門。

非正式部門之所以能扮演重要角色，與非正式機制能夠解決或緩解上面提及的六只攔路虎的問題有關。對于非正式部門而言，有些問題是不存在的，包括信息不對稱、抵押物缺乏的問題，因為農村的非正式部門可以接受各種各樣的抵押物的替代形式，比如簽個字，請個人做保這就可以了，一些口頭的契約都算數，這對于正式部門來說，是不可能的。正式部門從制度上無法接受的抵押物，如農機具、農房、勞動力等，在農村的非正式交易中，都可以被接受。

所以一定要考慮正式部門和非正式部門在城鄉二元金融的新的配比關系。正式金融機構雖然不差錢，就是流動性過剩，但他們寧可讓資金在體系內空轉，也不愿轉貸給非正式部門。因此，需要在打通制度障礙，在正式和非正式部門之間建立一個轉貸平臺，可以把它叫做兩部門垂直合作，實際上就是批發轉零售的合作機制。正式部門多余的資金，應該通過村鎮銀行、資金互助社、小貸公司，以及一些其他的能夠深入到農村社區的非正式和半正式組織，轉貸到農村地區。這樣，即解決了城市部門的流動性過剩，又解決了農村部門的流動性不足。正式和非正式垂直合作的轉貸平臺，這樣可以緩解流動性悖論。

借助資源資本化發展內生金融

解決農村的融資問題，不能完全依靠外部的力量，還需要發揮農村的內生金融作用。農村不缺乏資金，也不缺乏人才，只是在現行的吸星大法式的城鄉交換過程中被吸走了。如果是有一個好的機制，把農村的資金、人才，包括土地，都能夠充分利用起來，就可以形成資金洼地、人才高地、信用高地的配比。比如，農村現在的土地，資產價值正在凸顯。因為農村的許多要素都在資源資本化的發展過程中，逐漸被定價和再定價，農村中原來不計價值或計價過低的土地、勞動力、社會資本、人文環境與自然風光等，都在不斷的定價和再定價過程中，顯示其價值。這是農村和城市平等交換，公平交易的底氣。比如，過去農村的土地，沒有價格，因為不給定價權，現在的價格越來越凸顯，當土地流轉、土地征收、土地進入工業化和城市化進程不斷進行時，土地在不斷被定價，在定價和再定價過程當中，產生了新的信用和抵押物。土地既可以拿來抵押，又可以拿來經營。比如不少大城市的城中村，保留了集體經濟，通過經營土地，形成村社經濟，社區占有土地資源并主導土地資源的資本化，就可以創造很多與城市對等交換的機會。再比如，過去的勞動力不計算價格，或者價格比較低，現在伴隨農民工外出務工的大潮，勞動力價格已經成為在鄉務農的影子價格，勞動力價值越來越凸顯。這是發揮內生金融，發揮農村涉農機構轉貸平臺的基礎。

在二元金融體系發展過程中，有不少一元化的思想在作祟。比如關于農村的非正式金融，有一種非常主流的言論，是讓它走向正規化。銀監會2009年推出了三年新型金融機構的發展規劃，全國要在2011年底鋪設1294家新型金融機構，但實際上只完成了一半。看起來新型金融機構的數量是很多的，但是與全國的村莊數量和鄉鎮數量對比的話，是杯水車薪，金融生態沒有本質性的改變。691家機構，只相當于全國4.4萬個鄉鎮機構的1.57%，目前吸收的存款，只相當于全國金融業吸收存款的500多分之一。機構數量不少，但只是一個盆景金融，不能解決本質性問題。

反而，新型金融機構累積了很多風險，現在很多拿到牌照的新型金融機構半死不活，因為無法從外部融到資金，內部就這點錢不夠轉的。筆者調查過一些鄉和村級的機構，一個月只開業一天就夠了，但是還要養活那么多的人員，正規化后，還要有專門的辦公場地，防彈玻璃、攝像頭等都要具備，單位成本非常高。在這種情況下，我們要考慮新型金融機構的方向，可能不是正規化，而應該走向社區化和合法化，降低成本，并真正為社區服務。

此外，社區金融應該考慮登記制（準則制），而非核準制（計劃準入制），就像兩口子結婚，符合條件，登記就可以了。但是越出村社（熟人）的范圍，一定要采取核準制，以防止風險外溢。在熟人社會中，我們使用結論洞理論，里面有信任半徑。任何人之間有信任半徑的。越出這個半徑后，信任鏈條就斷裂了。只要限定在社區內，就應該給它合法的地位，就可以避免金融風險對社會穩定的影響。

至于農村金融現在的很多嘗試，對金融安全要想沒有影響，只要做到前面的社區性和合法性，就會可控。金融是外部性最強的一個行業，你的所有業務都是對外的，大部分資產是社會公眾借來的。所以，對農村的金融活動，應限定在相應的社區和相應的領域，在熟人社區和特定領域，給予充分的金融自主權，風險是可控的。

本項研究得到國家自然科學基金（71073163）、教育部博士點基金（20120004110001）支持。