江蘇南水北調“依價補本”差距分析與對策探討

[摘 要]我國南水北調要求建立“依價補本”機制，實行市場化運行，獨立償還貸款本息。江蘇南水北調是在江蘇省原有江水北調工程基礎上，通過新建、改建、擴建建成的，預計2013年實現向山東境內供水目標。江蘇如何建立“依價補本”運行機制，不僅對國家南水北調管理運行具有借鑒作用，而且直接影響江蘇原有江水北調工程功能的發揮。本文通過對江蘇南水北調供水區的界定，以實際調研和生存數據為基礎，分析了“依價補本”的現實差距，就具體對策和措施作了探討。

[關鍵詞]江蘇；南水北調；依價補本；機制建設；對策

[中圖分類號]F252 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）14-0015-04

1 引 言

南水北調東線江蘇境內工程是在江蘇省原有江水北調工程體系基礎上，通過新建、改建、擴建等工程措施完成的。江蘇南水北調工程地跨江、淮、沂3大水系，且處于流域下游地區，工程體系、水文條件較為復雜，水利工程功能多樣，沿線多數地區既是水源區，又是用水區，農業用水比重大，季節性特征明顯，水資源管理體制結構復雜，管理層次縱橫結合，條塊分級，政經合一。針對這些特點，國務院南水北調辦作出批復，將江蘇南水北調作為水源地建設項目，要求建立“依價補本”機制，獨立運行，承擔貸款本息償還。江蘇南水北調一期工程2008年開工建設，預計2013年一期工程全面建成，實現向山東境內供水的目標。江蘇如何建立“依價補本”運行機制，不僅對國家南水北調全局管理具有借鑒作用，而且直接影響南水北調東線工程的有序運行。本文立足江蘇南水北調工程體系、現行管理體制、成本與水價水平、管理制度與體制安排等因素，就江蘇南水北調“依價補本”機制建設和實施對策作一探討，與同行商榷。

2 江蘇南水北調供水區界定與供水能力分析

21 供水區界定

跨流域調水供水區界定一般依據4種方式：一是以工程控制范圍為依據，大體上體現了跨流域調水的水系特征；二是以取水水源受水區為依據，體現了供水的目標性要求；三是以行政區域管轄為依據，強調供用水主體的責任與目標；四是以續建工程規模為依據，則重視增量調水成本和負擔水平。

為便于調研和數據分析，本文根據江蘇南水北調的特點，立足供水水源地、工程控制系統和行政管轄3個因素，界定江蘇南水北調供水區如表1所示。

31 供水成本分攤

江蘇南水北調總成本費用包括新增工程成本和為南水北調增供水量服務的現有工程成本兩部分，包括水資源費、固定資產折舊費、工程維護費、管理人員工資福利費、工程管理費、貸款年利息支出、抽水電費和其他費用等8個部分組成。由于各供水區段實際發生的供水總成本費用，除最下游區段只為本區段供水目標服務外，其余區段都要同時為本區段和下游區段供水目標服務。依據收益區段折算水量的比例分攤法，計算各區段總成本費用，得出江蘇南水北調供水區總成本費用構成與分攤分析表如表3所示。從表3中得出，江蘇南水北調分攤后的年運行成本為55億元。

5 江蘇南水北調“依價補本”差距分析

51 農業水費“依價補本”差距分析

江蘇省內農業水費依據省物價局、省水利廳蘇價工〔2000〕142文發布的價格標準進行測算，形成的農業水費總量為29195萬元，占農業供水成本的791%，從表5可以看出，實際收繳量僅為11007萬元，占指標量的377%，占農業供水成本的298%。顯然，農業水費存在收取率低和成本補償不到位兩個方向的問題。另外，由于實收的農業水費80%用于市、縣兩級水利部門行政事業性經費支出，江蘇省級南水北調管理機構要統籌已收的農業水費難度很大。

52 工業水費“依價補本”差距分析

江蘇省內工業水費依據省物價局、省水利廳蘇價工〔2000〕142文發布的價格標準進行測算，形成的工業水費總量為10135萬元，占工業供水成本的826%，從表5可以看出，實際收繳量僅為6757萬元，占指標量的667%，占工業供水成本的551%。顯然，工業水價存在補本不到位和收取率較低兩方面問題。

53 省外取水“依價補本”差距分析

省外取水（指安徽、山東部分地區從江蘇境內取水）產生的實際分攤成本為10419萬元，從表5可以看出，省外以水資源費的形式實際補償為2675萬元，僅占供水成本的257%，存在較大的補本差距。

6 江蘇南水北調“依價補本”對策與措施

61 調高工業水價和提高水費實收率

由于工業用水效率高于農業，據有關資料估算，用水效率是農業用水的6～8倍，為此，工業用水應按供水成本全額補償定價，形成的工業水費增量可達1763萬元。如果工業水費實收率提高20%，按全額成本計算形成的工業水費增量可達2380萬元。農業水費實收率提高10%，按現行農業水價計算形成的工業水費增量可達2920萬元。通過調高水價和提高水費實收率兩項措施，形成的“依價補本”總規模為7063萬元。

62 規范農業水費使用分配

國家發改委、水利部2004年施行的《水利工程供水價格管理辦法》第四條明確規定了水利工程供水生產成本包括固定資產折舊費、修理費、水資源費等制造費用，第十三條還規定了基本水價按補償供水直接工資、管理費用和50%的折舊費、修理費的原則核定。根據以上規定，農業水費使用分配方向不僅包括工資性支出、銷售費用、管理費用和財務費用，而且還包括應由供水工程分攤的維修費用和各級運行支出。結合江蘇南水北調供水區省內供水的實際，如果將農業水費用于工程性維護支出的比例由現狀的16%提高到26%，可以形成1847萬元的增量補償，用于江蘇南水北調的“依價補本”支出。

63 降低貸款比例

江蘇南水北調總貸款規模為146億元，占總投資比例的485%，還貸期限為18年，按6%平均利息計算，年均本息支出為7920萬元。如果將還貸期限延長為30年，并盡可能適當安排外國低息貸款和軟貸款，按3%平均利息計算，年均本息支出為4955萬元，年均供水成本將會降低2965萬元。如果考慮江蘇江水北調的前期投入和南水北調江蘇為安徽用水支付的3億元投資，將貸款比例降低為30%，初步估算，年均供水成本將會降低4231萬元。綜合以上兩種措施，取其平均數，可以形成3598萬元的增量補償，用于江蘇南水北調的“依價補本”支出。

64 實施財政補償

江蘇省政府辦公廳2006年出臺了“南水北調工程基金籌集和使用管理實施辦法”，該辦法規定，通過適當提高水資源費征收標準籌集南水北調工程基金，省財政在9年征收期內每年安排10000萬元，共計90000萬元用于江蘇南水北調工程建設，至2014年。如果此政策延長，每年將會形成“依價補本”10000萬元的增量補償。

綜合以上4個方向的措施，江蘇南水北調省內“依價補本”年均規模為22508萬元，年均尚有32492萬元缺口。解決的辦法只有靠向省外跨境供水進行“依價補本”。如果按年均省外供水135億m3計算，綜合水價為024元/m3，相當于跨境成本水價（037元/m3）的649%，這依靠南水北調東線工程管理作出制度安排。

7 結 論

江蘇南水北調實行“依價補本”的能力并不強，一些研究成果強調我國南水北調應實行市場機制，實行自負盈虧的管理體制是不現實的。除農業政策和農戶的實際承受能力不支持這一結論外，工業用水由于比重較小，提價空間和補本規模也并不支持供水市場化這一運行模式，更客觀地分析，由于南水北調（包括江蘇）工程的特殊性，依靠公共財政實現“降本補償”仍然必須，“降本補償”是“依價補本”的基礎。

參考文獻：

[1]河海大學.南水北調江蘇段管理體制與運行機制研究報告[R].2008

[2]中水淮河工程有限公司.南水北調東線一期工程經濟分析專題報告[R].2006.

[3]吳學春，崔延松等.江蘇南水北調水費征收體系及其運行機制研究報告[R].2012.

[4]崔延松.水利工程水費經營性改革的障礙和制度分析[J].水利經濟，200321（5）.

[基金項目]江蘇省財政廳2011水利科技政策研究專項基金規劃項目，項目編號：NSBD-JHFZB/KY-04-Z04-2011。

[作者簡介]吳學春（1964—），男，漢族，江蘇揚州人，高級工程師，江蘇南水北調水源有限責任公司。研究方向：江蘇南水北調規劃與管理研究；崔延松（1962—），男，漢族，江蘇宿遷人，研究員，教授，南通大學交通學院。研究方向：水資源經濟理論與政策。