試論我國草原保護的重要制度

馮時宇

我國草原保護的包括三項保護草原的重要制度，即本草原保護制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度。

一、基本草原保護制度

我國對劃為基本草原的草原，實施嚴格管理。由國務院制定關于基本草原保護的行政法規。通過制定基本草原保護管理辦法或條例，加強對基本草原的保護。

設立基本草原保護制度，目的是將草原的主體納入基本草原范疇，實行嚴格保護。草原在我國生態資源總量中占據第一位，是生態安全保護鏈上不可或缺的一環，同時也是草原地區廣大農牧民生產生活所依靠的最主要的物質資料。本條規定的各類草地對畜牧業的發展具有關鍵性、決定性的作用，有的還是經過國家和群眾投資建設形成的重要成果，是畜牧業的基本草原，同農業生產中的基本農田具有同等重要的地位和作用，必須同基本農田一樣，在法律上確立特殊的保護制度。

近年來，一些地方濫墾亂占草原現象很嚴重，不僅將一些開墾后極易造成沙化、鹽堿化或水土流失的草原開墾成耕地，還將一些國家已投資建設的人工草地、牧草種子基地、科學實驗和觀測草地；以及割草和具有各種生產、生活設施的冬春季牧場改變其用途，致使國家有限資源投人造成了損失和草原資源流失，農牧民發展草原畜牧業受到影響，草原科研、牧草種子調劑不能正常進行，難成生態環境惡化。而且這種情況仍在局部地區發展，甚至達到難以控制的程度。實行基本草原保護制度的要點是對建設征用、使用、開墾和各種形式的占用草原，以國家法律為保證實行更加嚴格的審批制度，能不占用草原的堅決不批不占，能不占用基本草原的用一般草原替代，對占用的草原數量堅決控制在最低合理限度之內。

基本草原的范圍包括了我國草原的主體部分，即絕大多數草原都要實行和基本農田一樣嚴格的保護制度，具體包括：重要放牧場：這里指的是我國牧區、半農半牧區面積較大的天然放牧草場和南方省區較大面積的草山草坡。割草地：是指牧區、半農半牧區草原、草山草坡中具備割草條件的生產地段，是草原的重要組成部分，在草原畜牧業生產中具有突出意義。割草地通常位于水土條件比較好的區域，牧草長勢好，或經過人工改良和補播，產草量比較高。割草地一般不用于放牧，而是通過圍欄等方式加以保護，使其自然生長。牧草收割加工后，主要用于牲畜舍飼圈養或冬春季節的補飼。用于畜牧業生產的人工草地：人工草地是指在天然草地或其他用地上通過人工種植優良牧草而形成的草地植被類型。這里所說的人工草地是指專門用于畜牧業生產的人工草地，不包括其他如觀賞和綠化用途的人工草地。退耕還草地：是指原來是草原被開墾為耕地，經過國家或地區實施退耕還草工程后，改做人工草地或逐漸恢復為天然草地。其土地性質通過草原行政主管部門和土地部門的相關審批程序，由耕地恢復為草原。改良草地：是指在天然草地的基礎上，通過加強培育和管理措施，如灌溉、施肥、改良土壤通氣狀況、地表整理、防除雜草和草群的更新、復壯等，提高了草地產量和品質的天然草地。草種基地：是指專門用于草種生產的草地。對調節氣候、涵養水源、保持水土、防風固沙具有特殊作用的草原：這里所指的草原是對于保護生態環境、維護生態平衡和生態安全具有重要作用的草原，主要包括我國的江河源、風沙源、干旱地區和水土流失區的草原。作為國家重點保護野生動植物生存環境的草原：是指國家重點保護的野生動物的棲息地和國家重點保護的野生植物的附著地的草原。草原科研、教學試驗基地：是指用于草原科學研究、教學試驗用的草原。

除了上列各項由法律規定的基本草原處，草原法還授權國務院可以規定基本草原的具體規定。這樣.使得對基本草原的保護范圍是有確定性的，而不容許任意的變動，以防止有不利于基本草原保護的行為。

二、以草定畜、草畜平衡、防止超載過牧制度

縣級以上地方人民政府草原行政主管部門應當按照國務院草原行政主管部門制定的草原載畜量標準，結合當地實際情況，定期核定草原載畜量。各級人民政府應當采取有效措施，防止超載過牧。所謂草畜平衡，是指為保護草原生態系統良性循環，在一定區域和時間內通過草原和其他途徑提供的飼草飼料總量與在草原上飼養的牲畜保持動態的平衡。

草畜平衡管理是以核定草原的產草量為基礎，以草定畜，增草增畜，以達到科學合理的載畜量，實現草與畜之間的動態平衡，實現草畜平衡應當堅持畜牧業發展與保護草原生態并重的原則。為開展草畜平衡工作，本條規定由國務院草原行政主管部門制定并公布草原載畜量標準，以及天然草原資源等級評定標準和天然草原退化標準。各級地方有關部門要依據這些標準認真開展載畜量的核定工作。草畜平衡核定工作要定期進行，核定飼草飼料總貯量應當按當年天然草原牧草儲量、人工飼草料地飼草產量、以及能夠貯備的其它來源的補飼草料總量之和進行測算，牲畜飼養量應以當年6月30日或12月30日統計數字為準。草畜平衡工作一定要得到承包草原的廣大農牧民的理解、支持和積極參與。為強化草原承包人對草畜平衡的責任意識，縣級人民政府或其委托的鄉（鎮）人民政府應當與草原承包經營者簽訂草畜平衡責任書。責任書的內容包括草原現狀，草原適宜載畜量及飼草飼料總貯量，牲畜種類、數量，超載單位數量，草畜平衡主要措施，雙方當事人草畜平衡責任，草畜平衡責任書的期限等。總之，要使維護草畜平衡成為廣大農牧民的自覺行動。縣級以上地方人民政府為防止超載過牧所應采取的措施和草原行政主管部門的責任義務。各級人民政府應當采取有效措施，防止超載過牧。這里所指的有效措施主要是行政的、經濟的、法律的綜合措施。如各地實施草畜平衡的管理辦法和實施細則，對實施草畜平衡的牧戶給予糧食和資金的補償等有效措施。對嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原和生態脆弱區的草原，實行禁牧、休牧制度。

三、實行禁牧、休牧制度制度

所謂禁牧，是指為實現草原植被恢復正常水平而對草原實行全面禁止放牧利用的保護措施。禁牧相對時限較長，通常不低于一年。所謂休牧，是指為保護牧草正常生長和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草結實期實行季節性禁止放牧利用或在整個植物生長期禁止放牧利用的措施。休牧的時限通常不高于一年。

國家支持實施退耕還草和禁牧、休牧，也是表明，這種支持是實行退耕還草和禁牧、休牧的必要保證，是國家各有關部門應當遵循的工作中的法定方針。同時，規定了制定退耕還草和禁牧、休牧管理辦法的機關是國務院或者省、自治區、直轄市人民政府。

在國家規劃內實施退耕還草的農牧民實行糧食、現金、草種費補助的規定。國家支持依法實行退耕還草和禁牧、休牧，其前提條件必須是依法實施，就是說并不一定所有的退耕還草和禁牧、休牧一概而論，全部支持，其主要原因是實施退耕還草和禁牧、休牧涉及的問題比較多，有糧食安全問題，生態安全問題，農牧民增收問題，還有國家補貼問題等等，所以實施退耕還草和禁牧、休牧，必須依據國家規劃而定。實施退耕還草后必須由縣級以上人民政府草原行政主管部門核實登記，依法履行土地用途變更手續，發放草原權屬證書的規定，該項規定主要考慮避免退耕還草后再次復墾的發生。