試談向全國人民代表大會提出的法律案的幾個有關(guān)問題

李媛媛

提出法律案，是法律制定程序的開始。法律案的提起程序，又稱立法提案程序，是指依法享有提案權(quán)的機關(guān)或個人依照法定程序向立法機關(guān)提出有關(guān)制定、修改或廢止某項法律的程序，是立法程序的起始階段，其表現(xiàn)形式是提出議案。議案是指要求全國人大會議討論并作出決定的議事原案，法律案屬于議案中的一種。我國《立法法》對提案人提出法律案的程序作了規(guī)定：

一、提出法律案的機關(guān)主體

根據(jù)本條的規(guī)定，向全國人大提出法律案的機關(guān)主體可以分為三類：

一是全國人大主席團。全國人大主席團是全國人大會議的主持者，主席團成員通常由常委會提出名單草案，由代表大會預(yù)備會議決定。其主要職責(zé)是決定大會副秘書長的人選、會議日程、議案表決辦法，向會議提出議案的截止日期以及其他有關(guān)事項?？紤]到在大會期間，有可能需要臨時提出法律案，交由全國人大審議討論，因而規(guī)定大會主席團可以提出法律案。并且全國人大主席團是大會會議的主持集體，人數(shù)有一百多人，成員來自于黨政軍和工人、農(nóng)民、知識分子等各方面的代表人士，具有廣泛的代表性，大會主席團有條件集中各方面的意見提出法律案。

二是全國人大常委會、全國人大各專門委員會。全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機構(gòu)，在全國人大閉會期間，行使國家權(quán)力。由于全國人大的會期較短，難以有很多時間來研究起草法律案。為了使全國人大審議的法律案有較好的基礎(chǔ)，對需要由全國人大制定的法律，由全國人大常委會先審議并提出法律案，有利于全國人大的立法工作。全國人大專門委員會是全國人大的常設(shè)性的專門機構(gòu)，在全國人大及其常委會閉會期間，開展經(jīng)常性的工作，其工作職責(zé)之一就是研究、審議和擬定議案，向全國人大或其常委會提出。

三是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院。國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)，最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，最高人民法院和最高人民檢察院分別是最高審判和檢察機關(guān)，獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。他們工作中的事項，需要由全國人大制定法律的，可以向全國人大提出法律案。

二、法律案的形式及內(nèi)容

法律案是指依法享有提案權(quán)的機關(guān)或個人向立法機關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項法律的議案。法律案與法律草案是兩個不同的概念。法律案是指有關(guān)法律的制定的建議，內(nèi)容一般比較原則、概括。提出法律案，應(yīng)同時提出法律草案。法律草案內(nèi)容比較具體、系統(tǒng)、完整，以條文形式體現(xiàn)具體內(nèi)容，是法律未被通過以前的文本。提出法律案應(yīng)當(dāng)同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應(yīng)當(dāng)包括制定該法律的必要性和主要內(nèi)容。

根據(jù)全國人大組織法的規(guī)定，提案人可以向全國人大提出屬于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案。憲法規(guī)定全國人大享有15項職權(quán)，其中涉及法律的有：修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。所謂“其他方面”的基本法律，是指除刑事、民事、國家機構(gòu)之外的其他方面的重要法律，如兵役法、義務(wù)教育法、行政訴訟法等。提出的法律案應(yīng)當(dāng)在全國人大的職權(quán)范圍內(nèi)，并且應(yīng)當(dāng)與本機關(guān)的職權(quán)有關(guān)。

三、機關(guān)提出法律案的程序

不同的提案主體，提出法律案的程序不同。大會主席團提出法律案，要經(jīng)主席團會議審議討論并由主席團會議通過。全國人大常委會提出法律案，一般是由有關(guān)的提案主體向常委會提出，經(jīng)常委會審議討論，需要提請大會通過的，由常委會決定提請大會審議。如立法法就是由委員長會議委托法制工作委員會起草，向常委會提出，經(jīng)常委會審議后，提請大會審議的。常委會向大會提出的法律案，多采取這種形式。專門委員會提出法律案，要經(jīng)專門委員會全體會議審議通過?？梢韵认虺Ｎ瘯岢?，經(jīng)常委會審議修改后再向大會提出；也可以直接向大會提出。國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院提出法律案，由本機關(guān)首長簽署?？梢韵认蛉珖舜蟪Ｎ瘯岢?，經(jīng)常委會審議修改后再向大會提出；也可以直接向大會提出。有關(guān)國防建設(shè)方面的法律草案，一般由國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合提出。

主席團向大會提出的法律案直接交由大會會議審議。全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會向大會提出的法律案，由主席團決定列入會議議程。向全國人大提出的法律案，在列入會議議程之前，提案機關(guān)有權(quán)撤回。

四、法律草案的起草

本法對法律草案由誰起草并沒有作出具體規(guī)定。但從我國多年立法實踐來看，通常是由法律案的提案人或提案人所屬部門或工作機關(guān)負責(zé)起草。具體情況是：

（一）由全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會提出的法律案，其法律草案通常由下列機關(guān)起草：1.全國人大有關(guān)專門委員會。專門委員會是法律案的法定提案人，它可以自己組織法律草案的起草工作。2.全國人大常委會的工作機構(gòu)。根據(jù)全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，法工委和辦公廳可根據(jù)委員長會議的委托，代常委會擬訂法律草案，并向常委會會議作說明。3.全國人大代表或全國人大常委會組成人員。由于我國的人大代表和常委會組成人員大多數(shù)不是專職的，并且沒有助手和工作人員，他們實際上很難承擔(dān)法律草案的起草工作，因而提出的法律案相對較少。4.成立專門的起草委員會。在起草某些重要或特殊法律時，由全國人大或全國人大常委會成立專門的起草委員會。如香港基本法起草委員會。

（二）由國務(wù)院提出的法律案，通常由國務(wù)院確定某一個部委負責(zé)起草。涉及到哪個主管部門的法律，就由哪個主管部門負責(zé)牽頭起草。一些重要的綜合性的法律草案，通常由綜合部門負責(zé)牽頭起草，如預(yù)算法，由財政部負責(zé)牽頭起草。法律草案起草出來之后，報國務(wù)院法制機構(gòu)審查，經(jīng)國務(wù)院審議通過后提出。

（三）最高人民法院起草與司法審判以及審判組織有關(guān)的法律草案。

（四）最高人民檢察院起草與檢察工作和檢察院的組織有關(guān)的法律草案。

（五）中央軍委起草有關(guān)軍事方面的法律草案，主要由軍委各總部來承擔(dān)起草任務(wù)。

五、代表團或者代表聯(lián)名提出法律案

全國人大代表由各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選舉產(chǎn)生，按選舉單位組成代表團。現(xiàn)共有35個選舉單位，組成35個代表團。雖然每個代表團的人數(shù)不等，但都享有同等的提案權(quán)，即每一個代表團都構(gòu)成一個提案主體，代表團的提案由代表團全體代表的多數(shù)通過。代表聯(lián)合提出法律案，要求有三十名以上代表聯(lián)名。一般是一人領(lǐng)銜提出，其他代表簽名附議。代表聯(lián)名提出法律案不受代表團的限制，即使代表分處不同的代表團，都可以共同聯(lián)名提出法律案，只要符合三十名以上的人數(shù)要求。代表法第九條規(guī)定，代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序向本級人大提出屬于本級人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案。議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。代表聯(lián)名提出的法律案，應(yīng)當(dāng)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。