論行政復(fù)議的范圍

周京京

一、抽象行政行為和具體行政行為

行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定管理對(duì)象實(shí)施的制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為，其行為形式體現(xiàn)為行政法律文件，其中包括規(guī)范文件和非規(guī)范文件。其本身是一個(gè)相對(duì)于“具體行政行為”的理論概念，行政訴訟法提出了“具體行政行為”后，理論上就更多地將抽象行政行為和具體行政行為作為對(duì)行政行為的基本分類。

具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權(quán)益的決定或者措施的行為。可以申請(qǐng)行政復(fù)議只能是具體行政行為。

二、可以申請(qǐng)行政復(fù)議的列具體行政行為

對(duì)下列具體行政行為不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議：

（一）行政處罰。行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者組織依照法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定對(duì)公民。法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予的制裁。我國(guó)大量的行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定有行政處罰，1996年3月17日八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《行政處罰法》系統(tǒng)地對(duì)行政處罰的設(shè)定、種類、實(shí)施機(jī)關(guān)、處罰程序等作了規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰的主要法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)在對(duì)公民、法人或者其他組織實(shí)施處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政處罰法和其他有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，否則，公民、法人或者其他組織就可以申請(qǐng)行政復(fù)議。行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類有警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等六類。這也是本項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容，公民、法人或者其他組織對(duì)這些行政處罰不服的，都可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（二）行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防或者制止違法行為，對(duì)公民、法人或者其他組織的人身或財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制約束的具體行政行為。行政強(qiáng)制措施可以分為對(duì)人身的強(qiáng)制措施和對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施兩種。對(duì)人身自由的強(qiáng)制措施包括勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育、收容遣送、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)行約束、強(qiáng)制帶離、強(qiáng)制搜查等，對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施包括查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等。行政強(qiáng)制措施與公民、法人或者其他組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法作出。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政強(qiáng)制措施法，有關(guān)行政強(qiáng)制措施的規(guī)定散見(jiàn)于一些單行的法律之中，實(shí)踐中還存在許多問(wèn)題，侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的上述行政強(qiáng)制措施不服的，都可以申請(qǐng)復(fù)議。此外，還有行政強(qiáng)制執(zhí)行。依照我國(guó)現(xiàn)有的強(qiáng)制執(zhí)行制度，行政強(qiáng)制執(zhí)行主要由行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但是也有少數(shù)行政機(jī)關(guān)法律賦予了其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，如公安、海關(guān)、稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)。對(duì)于法院依照司法程序采取的強(qiáng)制措施，當(dāng)事人可以通過(guò)司法途徑尋求救濟(jì)；對(duì)行政機(jī)關(guān)違法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，當(dāng)事人可以通過(guò)司法途徑尋求救濟(jì)，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議尋求救濟(jì)。

（三）對(duì)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)的變更、中止、撤銷行為。法律對(duì)取得這些證書(shū)的公民、法人或者其他組織的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是相同的。除法律、法規(guī)明確規(guī)定的情形外，行政機(jī)關(guān)不得違法變更、中止、撤銷公民、法人或者組織的許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證或資格證。對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)資質(zhì)、資格等證書(shū)變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議。

（四）行政確權(quán)行為。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于集體所有。對(duì)于國(guó)有和集體所有的自然資源，公民、法人或者其他組織可以依法取得使用權(quán)。根據(jù)土地管理法、草原法、森林法、漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法等法律的規(guī)定，對(duì)土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)予以確認(rèn)和核發(fā)證書(shū)，是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的法定職權(quán)。公民、法人或者其他組織對(duì)各級(jí)政府關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（五）侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行為。這里的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)主要是指法律、法規(guī)賦予國(guó)有企業(yè)或集體所有制企業(yè)對(duì)所經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃?rùn)?quán)、物資選購(gòu)權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、勞動(dòng)管理權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、工資津貼管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)方式選擇權(quán)等。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，侵犯企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，企業(yè)可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（六）干涉農(nóng)業(yè)承包合同的行為。農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是我國(guó)改革開(kāi)放以后在農(nóng)村推行的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策，它是由村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織與其內(nèi)部成員或其他承包者之間通過(guò)簽訂承包合同的方式，確立雙方在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和分配過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)。在實(shí)踐中，一些地方的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，擅自變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，行政復(fù)議法將行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同的納入復(fù)議范圍。

（七）違法集資、征收、攤派等要求履行義務(wù)的行為。在我國(guó)，權(quán)利義務(wù)都是依法確定的，對(duì)于法定義務(wù)，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行；不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制其履行。但是，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)要求公民、法人或者其他組織履行法定義務(wù)以外的其他義務(wù)，否則就是侵犯他們的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的行為有多種，其中最主要的是亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派，人們稱之為“三亂”。通過(guò)行政復(fù)議的方式，制止“三亂”行為，從而保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。這里的“違法要求履行其他義務(wù)”是指違法要求承擔(dān)“三亂”以外的其他財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)負(fù)擔(dān)。

（八）不予頒發(fā)許可證、執(zhí)照等許可行為。行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，作出允許其從事某項(xiàng)活動(dòng)的行政行為，是行政管理的重要手段。在我國(guó)，法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了大量的行政許可，涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、衛(wèi)生、資源以及公民安全和公共秩序等社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，許可的形式包括頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證、準(zhǔn)許證、特許證、登記證等證書(shū)形式，還包括審批、核準(zhǔn)。注冊(cè)等非證書(shū)形式。目前我國(guó)還沒(méi)有對(duì)于行政許可的法律，所以行政許可工作還不規(guī)范，存在一些問(wèn)題，行政許可的形式較多，本項(xiàng)規(guī)定只列舉了行政許可的一些基本形式，對(duì)沒(méi)有列舉的其他行政許可形式，公民也可以申請(qǐng)復(fù)議。

（九）未履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的行為。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，屬于行政不作為，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（十）行政機(jī)關(guān)不依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)的行為。無(wú)論是撫恤金、社會(huì)保障金，還是最低生活保障費(fèi)，都是公民生活需要的社會(huì)保障，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放的，都可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（十一）其他具體行政行為。前十項(xiàng)規(guī)定具體列舉了可能侵犯公民權(quán)利的具體行政行為，但未必全面，還可能出現(xiàn)其他侵犯公民權(quán)利的具體行政行為。本項(xiàng)的規(guī)定是為了彌補(bǔ)前十項(xiàng)列舉不全面可能帶來(lái)的遺漏，是一項(xiàng)兜底性規(guī)定，其目的是為了更好地保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。它表明只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，都可以申請(qǐng)復(fù)議。