關于“村民自治章程”與“村規民約”的對比

高男

一、村民自治章程和村規民約的概念

村民自治章程是村民會議根據國家法律、法規和政策，結合本村的實際情況，制定通過的實行村民自治的綜合性規范，也可以說是村民自治中層次最高、結構最完整的一種村規民約，被形象地稱之為“小憲法”。村規民約也是村民會議根據國家法律、法規和政策，結合本村的實際情況，討論制定的某一方面的行為規范。

我國憲法規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設。”村民自治中的“村民自治章程、村規民約”，就是憲法這一規定中“各種守則、公約”的具體形式。《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中指出：要“全面推進村級民主管理。依據黨的方針政策和國家的法律法規，結合本地實際，全體村民討論制定村民自治章程和村規民約，把村民的權利和義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規定得明明白白，加強村民的自我管理、自我教育、自我服務。”

二、村民自治章程和村規民約的內容

1.村民自治章程的內容。從各地制定的村民自治章程來看，主要有以下一些內容：

一是村級組織方面。包括村民會議和村民代表會議的組成、職權和會議制度；村民委員會的具體產生辦法、職責、工作制度和下設工作機構；村民小組的劃分和村民小組長的產生辦法和職責；村干部的行為規范；村民委員會同村黨支部、集體經濟組織的關系等。

二是村民的權利和義務方面。村民在村民自治活動中，享有的權利，如選舉權、罷免權、監督權、知情權、批評建議權等；應當履行的義務，如遵紀守法、遵守自治章程和村規民約等。

三是經濟管理方面。包括勞動積累、土地管理、承包費的收取使用、生產服務、財務管理、村辦企業管理辦法等。四是社會秩序和精神文明建設方面。包括社會治安、村風民俗、鄰里關系、婚姻家庭、計劃生育等等。

2.村規民約的內容。各地制定的村規民約的種類很多，內容十分廣泛，涉及農村基層社會生活的各個方面，主要有以下一些：

一是維護生產秩序方面的。農村實行家庭承包經營后，有些事情政府不便管，也管不了、管不好，需要由村民自己采用村規民約的形式加強管理。如封山育林、護山護林，保護水利設施、合理用水，禁止亂放家禽、牲畜，禁止濫砍亂伐，保護生態環境等。

二是維護社會治安方面的。我國地域遼闊，村民居住分散，公安機關的管理難以顧及。再加上一些人法律知識缺乏，法制觀念淡漠，肆意擾亂社會秩序。因此，很多村針對這種情況制定了村規民約，如遵紀守法、不偷盜、不賭博、不吸毒、不打架斗毆，維護社會公共秩序。

三是履行法律義務方面的內容。如依法按時交糧、納稅、響應國家號召服兵役，實行計劃生育，愛護公物、愛護集體財產，并履行其他應盡的義務。

四是精神文明建設方面的內容。如提倡熱愛祖國、熱愛共產黨、熱愛社會主義、熱愛勞動；講禮貌、尊老愛幼、團結互助，幫助困難戶，不虐待老人、婦女和兒童；講文明、講衛生，搞好環境美化綠化；學科學、學文化、移風易俗，反對封建迷信；積極參加各種公益活動。

三、村民自治章程和村規民約的制定

村民自治章程和村規民約都由村民會議制定通過。兩者雖然在內容上有所不同，但在制定程序上大體相同，一般要經過以下幾個程序：

第一，調查研究，提出需要規范的內容和解決的問題。村民委員會根據本村的實際情況，針對需要解決的實際問題和村民群眾普遍關心的事項以及與本村發展和建設密切相關的問題，通過調查研究，廣泛征求意見，提出村民自治章程需要規定的內容，確定在哪些方面制定村規民約。

第二，集中意見，擬定草案。就提出的問題和事項，發動村民廣泛討論提出意見，并集中上報村民委員會。村民委員會根據村民意見，擬定出本村的村民自治章程和村規民約草稿，再發給村民征求意見。

第三，提交村民大會審議通過。在審議討論過程中，要根據村民的討論意見，作進一步的修改完善，然后交付表決，以到會人數的過半數通過。對一些分歧比較大的問題，可以暫不規定，待成熟之后再補充完善。

第四，公布。村民自治章程和村規民約通過后，應當以適當的形式公布，可以印發各家各戶；也可以張貼公布；甚至可以刻寫在石碑上。同時還要按規定報鄉鎮政府備案，接受監督。

村民自治章程和村規民約制定之后，也不是一成不變的，在保持其相對穩定的同時，還需要根據實際情況，適時修訂、完善。制定和修改村民自治章程和村規民約，要充分發揚民主，從實際出發。村民自治章程和村規民約是每個村民在日常生產生活中必須遵守和執行的行為規范。只有充分發揚民主，從村民中來，到村民中去，才能廣泛征求群眾意見，真正反映全體村民的共同利益和愿望。按照民主的程序和原則制定，不僅能集中全體村民的智慧和力量，制定出具體切實可行、科學合理的規范；而且可以調動村民參加自治的積極性，自覺自愿地遵守執行，使其成為名符其實的“民約”、“章程”。在以往的實踐中，個別地方在制定村規民約時，少數村干部脫離群眾，閉門造車，自行制定條文，或者是由上級政府統一提出條文內容，群眾只是簡單舉手通過，把村規民約變成了“官約”，使村規民約徒有其名，流于形式，嚴重挫傷了群眾自治的積極性。

四、村民自治章程和村規民約不得同憲法、法律、法規和國家政策相抵觸

村民自治章程和村規民約應當符合憲法、法律、法規和國家政策的規定，不得與之相抵觸。以下情況屬于抵觸：

（1）與憲法、法律、法規和國家政策的規定相反；

（2）與憲法、法律、法規和國家政策的精神和宗旨相違背；

（3）超越了村民自治章程和村規民約的權限范圍；

（4）規定了不適當的處罰措施。在制定村民自治章程和村規民約時，應注意把握是否有上述情形，以避免抵觸。村民自治章程和村規民約不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。人身權是指與人身不可分離的權益，包括生命權、自由權、姓名權、榮譽權等。民主權利是指公民依法享有的各種民主權利和自由，如言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，選舉權和被選舉權等。財產權利是指公民對合法取得的財產有占有、使用、處分和收益的權利。村民自治章程和村規民約要保護和尊重村民的這些權利，要正確處理個人與個人、個人與集體、集體與國家、本村與鄰村之間的相互關系。

村民自治章程和村規民約相比，兩者有共同之處，也有不同之點，各有優勢和長處，不可互相替代。在村民自治中，兩者可以同時存在，相互補充，共同發揮作用。不宜以自治章程代替和取消村規民約，對于一些特定的情況和事項，還是以采取村規民約的形式為好。