簡論行政復議與行政訴訟受案范圍的銜接

張歌

一、行政復議制度和行政訴訟制度是兩種獨立的行政救濟

手段

（一）行政復議制度和行政訴訟制度是行政救濟手段

行政救濟是指特定的國家機關對違法或不當的行政行為予以糾正并對行政相對人合法權益因此受到的損害予以賠償的法律制度的總和。我國現在行政法理論中存在四種行政救濟手段：申訴和控告、行政復議、行政訴訟和行政賠償。行政復議是行政機關依照行政復議程序受理和處理行政爭議案件的制度。行政訴訟是行政相對人申請法院解決行政糾紛的一種訴訟活動。二者都是化解行政爭議、維護行政相對人權益的重要渠道。

（二）行政復議制度是區別于行政訴訟制度的行政救濟手段

針對現在有學者認為行政復議與行政訴訟制度二者合一的學說，筆者有幾點意見予以駁斥：

1.一方面從制度的產生來看，行政復議制度是伴隨著行政權能的行使所產生的行政救濟制度，而行政訴訟是通過司法機關解決行政爭議，是國家司法機關行使審判權的行為其屬司法救濟，二者性質截然不同。

2.另一方面這兩個制度各有特點：首先，行政復議是行政系統內部糾錯機制，這就為行政機關主動發現并改正錯誤提供了可能。其次，行政復議的復議機關為行政機關，不論是政府還是主管部門，相較于法院而言他們在解決一些專業性的爭議時更具專業優勢并能更快的解決爭議，提高行政效率。然而由于行政復議天然的行政附屬性導致其居中裁判效果大打折扣，加之以程序并不完備、配套制度不理想以及審理方式公開性不強，一直難以達到制度設定時的預期效果。

相比之下，行政訴訟屬于司法審判權的行使范疇，因此，法院作為中立的第三方能客觀公正地對待行政主體和行政相對人間的爭議。也正是因為行政訴訟遵循嚴格的訴訟程序，公開、公正地解決行政爭議，保證了公信力同時也保證了救濟效果，使得行政相對人更愿意采用。行政訴訟相較于行政復議其弊端是行政訴訟程序復雜、效率不高，法院審判不具備相應的專業性且不對合理性做判斷。

（三）強調制度獨立之意義

經過前面的論述我們可以看到，不同于行政救濟中的申訴與控告和行政賠償，行政復議和行政訴訟在受案范圍上是有交叉的而且二者相互獨立又相互聯系，各有優勢也各有弊端。

二、行政復議與行政訴訟受案范圍現狀

（一）行政復議的受案范圍

行政復議的受案范圍是指行政機關受理行政復議案件

的范圍。《行政復議法》第 6 條規定了行政復議案件的受案范圍。其中，前10項對行政復議受案范圍做了列舉式的規定并通過第11項將所有對具體行政行為規定概括其中。但需注意的是本法第8條列舉排除了行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定以及針對民事糾紛作出的調解或者其他處理行為作為行政復議的受案范圍。

（二）行政訴訟的受案范圍

《行政訴訟法》第11條規定的行政訴訟案件的受案范圍，

需要注意的是，非立法性抽象行政行為、行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定、針對民事糾紛作出的調解或者其他處理行為、國家行為、行政指導行為以及法律規定行政復議終局的兩類件不在行政訴訟的受案范圍之列。因此，行政訴訟的受案范圍相較于行政復議要窄的多，而在案件的審理方式上，法院審理行政訴訟案件不進行合理性審查，這也使得行政訴訟對行政案件的處理途徑非常局限。

三、行政復議與行政訴訟受案范圍不銜接的具體分析

行政復議與行政訴訟受案范圍的銜接，就是指公民的權益在受到行政權的侵害時，司法救濟和行政救濟怎樣配合才能對糾紛解決起到最恰當的作用，這也關系到行政救濟制度的統一。學理上有學者將行政復議與行政訴訟的受案范圍的銜接從不同的角度分為靜態的銜接和動態的銜接。

所謂靜態的銜接是指在行政復議和行政訴訟的受案范圍基本一致的條件下行政相對人有條件自主選擇救濟方式，即選擇行政復議或行政訴訟。動態的銜接簡而言之就是“復議前置”，即行政相對人須先進行復議對行政復議不服的才能提起行政訴訟。

（一）靜態的不銜接

這種不銜接主要表現在行政復議的受案范圍范圍要寬于行政訴訟的受案范圍。我國行政救濟體現多彩或復議或訴訟的選擇式救濟，故受案范圍的不一致是的這種選擇變得被動，比如意欲通對抽象行政行為申請審查的行政相對人不得選擇行政訴訟只能通過行政復議且須在對具體行政行為的復議中附帶提出，那么這種選擇上的不自由是對行政相對人權利的限制。

（二）動態的不銜接

我國行政復議和行政訴訟以選擇適用為主導，復議前

置、復議終局的案件較少。其中只有復議前置實現了行政復議和行政訴訟案件受案范圍的動態銜接，這就不符合窮盡救濟原則和司法終審原則，使得權力制約難以實現。

靜態銜接與動態銜接是學理上的分析方法，筆者認為受案范圍的靜態銜即受案范圍應當盡量一致為宜而動態銜接應當適當

擴張。

四、實現行政復議與行政訴訟受案范圍銜接的路徑

從靜態銜接來看，要充分發揮行政訴訟的優勢，適當擴大行政訴訟的受案范圍，將非立法性抽象行為、行政指導行為納入行政訴訟的受案范圍，并允許對國防外交的司法審查。但筆者認為按照我國行政救濟及我國行政法體系的現狀復議終局的案件不宜采用訴訟手段救濟應予保留，同時行政復議案件的合理性審查也不宜推廣至訴訟領域。

行政復議方面，行政機關作出的處分和人事處理目前不在行政復議的范圍內，但將處分和人事處理納入行政復議的受案范圍是一個必然的趨勢，符合社會發展的需要同時給予行政機關工作人員同等的救濟權利。

在動態銜接方面，筆者認為可以適當擴大復議前置案件的范圍，如涉及取消資格的行政行為對行政相對人造成的損失將是不可彌補的，此類案件可以納入復議前置的范圍，通過復議和訴訟的雙重救濟充分保護行政相對人的權利。

筆者認為目前行政復議制度在調處行政爭議中起到了非常好也非常重要的作用，但是行政復議制度仍有待完善，本文提出的擴大行政復議案件的受案范圍和復議前置案件的范圍，并且主張通過擴大與行政復議制度密切相關的行政訴訟制度的受案范圍來從側面促進行政復議制度的發展。除此之外，筆者認為嚴格行政復議的程序，對具體程序再細化、通過加大對行政復議的宣傳力度增強行政相對人對行政復議的認知程度、組織公開聽證和審理提高行政復議的公信力這些都是我們在當前階段能夠對行政復議的發展和完善的途徑。

參考文獻：

[1]張華.行政訴訟的受案范圍的反思和立法完善 .法律研究， 2006， （12）： 7.

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[3]李勁.行政訴訟受案范圍的局限與重構.法學雜志，2005（05），第56頁.