滬渝房產稅改革的經濟效應

郭玲　劉躍

[摘要]在擴大推進房產稅改革前，深入分析上海和重慶房產稅改革的經濟效應具有重要的現實意義。考察發現，滬渝的稅改方案在優化稅制上改革并不徹底；預期房產稅將迅速充實地方政府財力并大幅度降低房價也是不切實際的。稅改方案在調節收入分配上有所舉措，但改善土地財政的效應非常有限。設計良好的房產稅成為地方主體稅種尚需時日。

[關鍵詞]房產稅 經濟效應 土地財政 稅制設計

[中圖分類號]F293.3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0075-04

征收房產稅可起到充實地方財力，改善區域公共設施及服務和調節貧富差距的作用，對完善稅制、理清稅費、規范房地產市場也具有積極意義。上海和重慶的房產稅改革已進行兩年有余，在全國范圍內推進房產稅改革之前，深入分析滬渝稅改方案在優化稅制、充實地方財政收人、調節收入分配、抑制房價及改善土地財政現狀等方面的效應，具有重要意義。

一、關于對優化稅制的作用

完善稅制是房產稅改革的一個重要目標。但分析滬渝稅改方案可以發現，在優化稅制層面，其房產稅改革并不徹底，發揮的效應有限。

一是征稅范圍仍有待完善。改革拓寬了房產稅的征稅范圍，由原僅向經營性房產征收擴展至自用增量住房。在目前房價較高新購住房數量有限的情況下，有限的征稅范圍必然會破壞房產稅稅源的完整性。2011年上海和重慶稅務機關核實的應稅房地產數量僅為7000余套和8356套；此外，不考慮存量房在稅制設計上也有失公平。

二是計稅依據欠科學。滬、渝的房產稅計稅依據為市場交易價格，未采用評估價值。按照國際經驗，使用評估價值做稅基可以保持稅基相對穩定并且保證稅基客觀公允，這需要以系統、真實可靠的房產價值數據積累為基礎，而這是我國目前個人房產稅征收面臨的一大技術障礙。以市場交易價格做稅基可以暫時繞開這一障礙，降低征收難度。但房地產價值受地理位置、周邊環境、戶型、施工質量、物業水平等多種因素影響而差別顯著，新購住房的市場價格對存量住房的評估價值也沒有替代性，因此，使用市場價格做計稅依據有失客觀和公允。

三是稅率偏低。滬、渝的房產稅細則中，對普通自住房、高端及多套住宅的征收稅率都在0.5%左右（重慶對特別高檔的住宅的征收稅率也僅達到1%～1.2%），稅率偏低。而國外總體上普通自住房稅率都在1%左右，高價位或多套住房稅率多在2%以上。過低的稅率設計會降低納稅人對房產稅的敏感度，也使房產稅難以有效發揮調節收入分配的作用。

四是出臺的稅改方案未對現行房地產行政收費項目進行系統化調整，未能規范房地產稅費體制中稅費體系不合理等問題。目前我國與房地產稅收體系并行的行政收費項目混雜，在房產開發過程中涉及的行政收費有近50項，涉及約25個政府部門，總體費用占到開發成本的15%～20%，亟待規范。

二、關于對地方財政收入的改善

滬、渝開啟房產稅改革后，房產稅可實現的增收規模主要取決于稅基和稅率水平的變化。上海的方案中擴大的稅基主要是新購住房，重慶的方案中稅基擴展至包含部分新購住房及高檔存量房。因為拓寬的稅基范圍有限，稅率又較低，改革房產稅增加的稅收收入對地方財政收入的改善作用非常有限。從納稅金額上看，上海到2011年5月底已經征收的個人房產稅稅款合計100余萬元；重慶2011年度全年的個人房產稅收入也僅為1億元左右，占其該年度財政收入的比重不足0.035%，可見新增的房產稅收入對于充實地方財政的效應非常有限。

假設目前在全國范圍內針對城市自用住房開征房產稅，不考慮減免，也按照滬、渝的兩個稅改方案，對全國地方政府年新增房產稅收入進行初步估算，見表1。同樣可以發現，目前的房產稅改革方案對地方財政收入的改善作用非常有限，房產稅仍不能像美國、英國、日本等國那樣成為地方財政收入的主要來源。

更為重要的是，房產稅為地方稅，如果在全國范圍內全面推行，有可能因為地方政府博弈而進一步削減其對地方財政收入的改善效應。一方面，房產稅改革將稅收征管權下放給地方，有利于提高其稅收監管的積極性，便于地方政府調控房地產市場。但另一方面，在現有體制下，地方財政高度依賴房地產業的發展，“土地財政”也決定了地方政府有推高房價的沖動，使其對落實中央調控的積極性不高；有些地方政府還會以本地區情況特殊為借口，出臺稅收減免或稅收返還政策，從而出現地方政府博弈，進一步削減房產稅的效應。因此，從籌集財政收入的角度看，目前房產稅的改革方案對地方財政的改善作用較為有限。

三、關于對收入分配的調節

房產稅改革對于收入分配的調節從兩個方面起作用，首先是征收，其次是稅收收入的使用。

在征收方面，滬、渝的稅改方案對收入分配的影響主要表現在以下方面：（1）稅式支出。在兩地的房產稅試行條例中，二者總體指向性明顯，其征收對象均為高檔住宅，并且對于低收入群體和合理需求的住宅予以減免。這種方式通過放棄對特定群體的稅收收入來發揮調節收入分配的作用，滬、渝試行的房產稅條例具有這一顯著特點。與轉移支付等傳統的收入調節方式相比，通過稅式支出來調節收入分配，具有作用直接、時效性強、執行成本低等優勢。（2）累進稅制。在征收的稅率方面，滬、渝的稅改方案中都對高檔住宅采取了累進稅制，上海根據房屋平均價格不同將稅率定為0.6%和0.4%不等；重慶則根據房屋平均價格和征收對象的不同將稅率定為0.5%、1%、1.2%三個等級。兩地都試圖通過針對不同單價的房產設置不同稅率的方式達到對富者多征稅，貧者少征稅的目的，這種對于收入分配的二次調節，可以較為有效地發揮縮小貧富差距的作用。（3）征稅范圍。試點房產稅拓寬了征稅范圍，由原僅向經營性房產征收擴展至包含個人自用住房，主要針對的還是增量住房而不是存量住房。這樣的稅制設計是考慮到現有征管水平的現實選擇，但這顯然影響了房產稅對財富分配的調節作用。使得社會上持有存量房的富有階層不用繳納房產稅，這會限制房產稅發揮對收入分配的調節作用。重慶的稅改方案中將部分高檔存量住房納入征稅范圍，這體現了房產稅的財產稅屬性，但從調節收入分配的角度來看，兩地房產稅的征稅范圍仍可做進一步調整。

在房產稅收入的使用方面，如能運用得當，也可以有效發揮縮小貧富差距的作用。國外的房產稅大多屬于地方稅種，作為地方政府重要的財政收入來源，房產稅收入主要用于改善區域公共設施和公共服務水平，如美國地方政府主要是將房產稅收入用來支付學區的義務教育費用，新加坡則主要將其用于對低收入者進行補貼。在兩地的稅改方案中，上海提出將房產稅收入主要用于保障性住房的建設，重慶也提出房產稅收入將用于公租房的建設。如能將房產稅收入投入到廉租房、限價房等保障性住房的建設上，對于減小貧富差距也是有積極作用的。

四、關于對房價的抑制

2011及2012年，全國樓市表現低迷，多數主要城市的商品房成交價格同比略微下降。但同人們對滬、渝房產稅試點對房價的影響預期相悖的是，盡管成交量下降，但這兩個城市的房價均在上漲，試點房產稅并未如預期那樣對房價起到抑制作用。

按照滬、渝目前的稅改方案，現有的房地產稅費體系及土地出讓制度都未受到改革的影響，僅在拓展稅基、調整稅基評估方法的基礎上開征了較低稅率的房產稅。總體來看，房產稅改革會在一定程度上影響房地產市場的供需，例如：存量房的供應量會增加，特別是投機性購房占比越大的城市，存量房短期釋放量越大。同時，由于房產稅會增加房屋持有成本，導致投機性購房需求的下降；自住剛性需求受房產稅開征的影響較小，但改善性需求也有可能因觀望而減少，從而導致房地產市場短期總需求下降。

房地產的市場價格由市場供求關系決定，影響供求的因素除稅收政策以外卻還有很多重要方面，如宏觀經濟環境、人均收入水平、城市化進程等等。以目前我國的情況來看，房地產市場供小于求的局面將在很長一段時間內存在，所以房產稅本身對房價無法發揮明顯的抑制作用是正常的。

五、關于對土地財政的改善

近年來，我國地方政府對土地財政的依賴日益突出，2009年，全國土地出讓金收入達到1.4萬億元，比2008年大幅增長43%，占地方本級財政收入的比重近44%，2010年，全國土地出讓金收入達到2.7萬億，占地方本級財政收入的比重達到66.8%，房產稅改革一直被寄望于成為弱化地方政府對土地財政依賴的一個途徑。

開征房產稅，確實為地方政府提供了一個長期穩定的收入來源，但通過前文的分析可知，按照滬、渝目前的稅改方案，房產稅的增收規模較小，在制度性因素未能有效解決的情況下，單純依靠房產稅個稅的改革，弱化地方政府對土地財政的依賴的效應將非常有限。

需要注意的是，房產稅的征收與土地出讓金之間并不存在法理障礙。我國實行土地國有制，土地出讓金與房產稅雖然都是以土地作為征收對象，但兩者是完全不同的概念，在法理上并不沖突，也不涉及重復征收問題。土地出讓金是土地使用者為了獲得土地使用權而支付的價格，可以一次性繳付，也可以按年分期繳付。房產稅的開征則是基于土地經濟學，由政府公共部門代表社會通過稅費的形式獲得，用于收入再分配和公共產品及服務的提供，是與收益相匹配的收益稅。作為地方財政收入，房產稅將主要用于提供地區公共產品和服務，所以其征收與土地出讓金是不可以替代的，也不存在重復征收問題。因此，滬、渝出臺的房產稅改革方案未觸及現行的土地出讓制度本身是合理的，但僅靠調整基本稅制要素展開的房產稅改革尚不足以撼動我國土地財政的現狀。

如果在房產稅改革過程中改革現行的土地出讓方式，是可以改善土地財政現狀的，即取消現行的一次性繳納土地出讓金的方式，改為按年繳納，并將年繳納的土地出讓金合并進房產稅。這樣不僅可以減少地方政府對土地出讓金的依賴，也可以把地價的負擔從房地產開發商轉移給房屋使用者，由此降低房地產開發成本，房價也會大幅下降。如果房產稅的改革涉及土地出讓金，比如將一次性收取的土地出讓金分攤至70年內，雖然長期來看可以給地方政府提供穩定的收入來源，但對于應屆政府而言意味著短期收入將會驟減，必然會觸及地方政府的土地財政利益，由此會使房產稅的推行在地方政府中間面臨巨大阻力。

總之，房產稅改革一直被寄望于能減輕地方政府對土地財政的依賴，但按目前滬、渝的稅改方案將無法實現這一預期。這不僅是因為房產稅的增收規模有限，更在于我國土地財政問題復雜，在制度因素未能有效解決的情況下，僅靠房產稅個稅的改革對土地財政的改善效應非常有限。

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（責任編輯：廖令鵬）