開發區轉型在新一輪開放中的地位與作用

陳文玲

[摘要]國家開發區轉型面臨世界經濟“一低五高”的風險，也有著中國發展的有利條件。要通過開發區轉型升級推動國家經濟的升級。開發區應成為中國經濟升級版的試驗區，應對國際經濟新一輪沖擊的戰略平臺，再造產業優勢的平臺，生態文明建設的示范區，新一輪改革開放的排頭兵。開發區轉型要推進國際國內聯動、區域聯動、東西聯動、海陸聯動、存量調整和增量設計聯動戰略。

[關鍵詞]開發區 轉型 戰略

[中圖分類號]F127.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0009-05

一、開發區轉型面臨的國際經濟形勢

經過30多年的改革開放，我國正處在一個新的起點上。世界經濟已進入一個大調整、大變局、大動蕩的新時期。研究國家級經濟技術開發區、各類特殊經濟功能區如何轉型發展，需要對國際經濟形勢有一個比較清晰的認識和判斷。

（一）世界經濟面臨“一低五高”風險

當前，國際經濟復蘇的格局發生了非常重大的變化，新一輪的沖擊波即將到來。總體來說可以概括為“一低五高”。所謂“一低”就是國際經濟的增速整體是比較低的，尤其是發展中國家、新興經濟體經濟增速在走低，經濟下行。中國去年的GDP增速是7.7%，今年上半年是7.6%。比前30年平均經濟增速下降了2個百分點。從去年下半年到今年上半年，中國、印度、巴西等金磚五國，經濟都在下行。

所謂“五高”，第一是高債務風險。高債務風險原來主要是美日歐三大經濟體，現在正在向發展中國家、新興市場國家蔓延。美國的國家債務率，今年占GDP比重有可能達到120%。日本的國家債務率，占GDP的比重目前是241%。歐元區的債務率平均90%，像希臘、意大利、西班牙這些國家，債務率都在100%以上。國家審計署曾經在2011年公布了我國地方政府的債務：10.7萬億。今年上半年有一個數，是十幾個城市，債務達到了3.85萬億。地方債務確實存在風險。

第二是高失業率風險。美國的失業率2008、2009年一直在9%以上。最近幾年，失業率降到了8%左右，目前失業率是7.6%。日本的失業率也在9%以上。歐洲，像希臘這些國家，失業率達到30%、40%。我國高端人口，特別是高學歷人群的就業也有很大的問題。

第三是高貨幣風險，就是說全球有貨幣風險、金融風險，有可能爆發再一輪的金融危機。美、日、歐，還有其他的發達國家，包括一些發展中國家，像印度、巴西等，都采取的是寬松的貨幣政策。全世界向貨幣注水，導致貨幣含金量越來越低，含水量越來越高，風險越來越高。日本在安倍上臺以后，打的第一張牌就是寬松的貨幣政策。從他上臺到現在為止，日元對人民幣已經貶值30%多了，對韓國貨幣也貶值了。它導致了日本的出口商品價格大幅度下降，對中國的出口競爭力造成了非常大的影響。

第四是高市場風險。市場出現了和以往不同的反周期規律，以前一般的規律是美元貶值，大宗商品一定是升值的，黃金一定是升值的。但是美國實行寬松貨幣政策，提出來和兩個指標掛鉤，其中一個是和就業率的水平掛鉤，就是當失業率高于5%的時候，刺激貨幣的政策不能停止。當通脹率達不到2.5%的時候，貨幣政策不能停止。現在美元快速貶值的時候，大宗商品連續四輪暴跌，如果是按照過去的規律去操縱的話，這次就賠慘了。

第五就是高齡化，帶來的風險也很大。日本65歲以上的老人占了總人口的23%，預計2030年以后，將占到人口的30%。我國60歲以上的人占到14.7%，65歲以上的人已經接近8%。歐洲也有很多高齡化的國家。高齡化，還有少子化，是很多國家制定經濟政策的出發點。中國現在未富先老、邊富邊老。東南沿海不少城市勞動力短缺，勞動成本大幅度上升。按照這個趨勢發展下去，勞動力成本、土地成本、資源成本，還有環境成本不斷上升，將對我們的發展造成非常大的壓力。

（二）世界經濟格局正在重新調整

從世界經濟布局來看，發達經濟體正在從軍事結盟、外交結盟、政治結盟走向經濟結盟，這是一個重大的變化。這個變化將使我們遇到很大的麻煩和挑戰。美國實施“一體兩翼”戰略，力圖把最大的潛在競爭對手排除在貿易體之外。所謂的“一體”就是北美自由貿易區，這是美國最早建立的自由貿易區。其主體是美國、加拿大、墨西哥。美國的周邊沒有可以跟美國抗衡的國家，美國的一體是世界上最早的，最成熟的自貿區。“兩翼”，一個是跨大西洋投資與貿易伙伴關系。主要是和歐盟結成自由貿易區。美國要一手拉住歐洲，一手拉住亞太，而且要先于亞太解決和歐盟的自由貿易區關系。這個自由貿易區從今年7月份開始正式談判，18個月完成談判，建成跨大西洋戰略合作伙伴關系。也就是說從現在開始，到2014年底，美國、歐洲將建成自由貿易區。

另外一“翼”是TPP（跨太平洋投資與伙伴關系）。本來這個組織是由文萊、新加坡幾個小的國家發起的，美國2010年宣布加入TPP，作為重返亞太的一個戰略平臺。現在已經發展到了12個國家，新加坡、馬來西亞、澳大利亞這些國家都是這個組織的成員。今年3月份，日本高調加入。按照美國的計劃，TPP下一步動員的是韓國，這樣，“一體兩翼”將涵蓋40個國家、三大洋，占世界GDP60%的份額，國際貿易40%的份額。

這個自由貿易區采取了高于WTO組織的國際貿易標準，其中保證勞工標準，包括知識產權保護等問題。現在針對中國最多的這些貿易問題都重新設立了標準。

今年6月中國的出口下降，進口下降，這是一個信號。美國“一體兩翼”戰略如果成功，到2014年底，美歐形成了自貿區，2014年或者到2015年，TPP形成貿易體，而且是全新的貿易規則。如果是零關稅、無障礙流通的話，中國出口商可能會受到非常大的影響。我們現在面臨新一輪國際的沖擊波，絕不只是一個概念，而是這些國家在加快行動。

日本方面，向全世界出擊，腳踩多只船。第一只船是美國。今年3月份開始啟動和美國主導的TPP談判。第二只船是東盟的自由貿易區。安倍上臺后加快與東盟密切關系，搶占東盟市場。第三條船就是俄羅斯，尤其是加強和俄羅斯的能源合作。他還制訂了所謂的“戰略弧”計劃，從東盟一直到東亞、西亞、南亞。日本認為中國的崛起早已經蓋過他的風頭了，總是不甘心，所以始終把中國當成最大的競爭對手，或者最大的對立面。

日本的經濟一旦走出來，對中國造成的威脅最大，因為我們是其第二大貿易伙伴、第一大出口市場。我們和日本之間的貿易始終是逆差。所以日元貶值導致了日本商品的出口競爭力提高，對中國的影響非常大。現在日本又開始啟動另一項自貿區計劃，就是日本和歐洲的自貿區計劃。

韓國一方面和美國建立貿易區，一方面推進中日韓自貿區，中日韓自貿區的首輪談判于今年5月份開始。中國是韓國的第二大貿易國。中國是120多個國家的第一大貿易國，是70多個國家的第二大貿易國。對外貿易、對外開放、對外投資，對于中國的國際影響力、國際競爭力、國際話語權有著相當大的作用。

現在世界進入了以區域經濟一體化替代國際化，或者局部結盟替代國際化的一種趨勢，速度非常之快。

二、開發區轉型的國內背景

我們為什么在這樣的歷史節點上提出經濟轉型？可以從五個方面進行概括。

（一）中國已經成為一個經濟大國

中國的經濟總量已經上升到世界第二位，現在是8.4萬億美元，占到世界GDP總量的11%。美國占到世界GDP總量的20%。未來十年，中國的GDP增速即使下行，也還有很大的潛力，有很多方面的紅利可以釋放，使GDP增速保持在6%～7%的水平。按照這樣的速度，超過美國應該沒問題。只要戰略選擇和戰略步驟正確，只要發展的進程不被打斷，中國的經濟總量最終超過美國，成為世界最大的經濟體是指日可待的。

（二）中國已經成為世界最大的制造業國家

2011年，世界工業組織公布中國制造業產值占世界制造業產值的19.8%，美國占了19.4%。2012年，中國制造業的產值占世界比重超過20%，美國占比進一步下降。二戰之后，美國始終是世界上制造業第一的國家，在世界比重最高的時候是50%。

世界制造業經過了幾輪的轉移。制造業基地最早出現在歐洲，工業革命之后，世界制造業在歐洲集聚。當時最大的工業化國家是法國、英國、德國。德國制造業產值曾經占到全世界的30%。當時萊茵河遭到了嚴重污染，空氣也很糟糕。第二輪制造業轉移，制造業基地轉移到了美國。二戰之后美國就一直是世界制造業第一大國，但在國力提升的同時，環境也受到了污染。第三輪制造業轉移重點是亞洲，日本和亞洲四小龍。日本制造業的產值，最多的時候占到了16%。日本是一個島國，全世界重化工向日本轉移的時候，它都擺在沿海，導致近海嚴重污染，水生物死亡，瀕臨滅絕。第四輪就是向中國、印度、巴西這些發展中國家轉移。首先是中國，從廣東第一單加工貿易開始，中國開始承接國際產業轉移、要素重組。最早是承接勞動密集型產業、污染型和高消耗型的產業。然后承接的是電子信息產業。接下來承接重化工，包括鋼鐵、汽車。現在則是承接國際服務業的轉移。

（三）中國今年將成為世界最大的貿易國

1978年，中國的貿易總額是206億美元，處于世界第32位。去年貿易總額接近4萬億美元，出口從2007年一直到現在，處于世界第一位。進口近四年處于世界第二位，2012年我國進出口總額和處在第一位的美國差150億美元，今年的進口出口預計都在美國之上，有可能躍居為世界第一大貿易體。

（四）中國成為以城市為主體的國家

我國改革開放初期的時候，城鄉比例是2：8。按照2012年的統計數據，中國的城市化率已經達到52.7%。中國社科院關于城市問題的藍皮書披露，到2030年，城市化率會達到68%，接近70%。那時可能會有接近10億人口住在城市，世界每八個人里面就有一個人居住在中國的城市，中國城市的人口比美、日、歐三大經濟體人口相加還多。從改革開放到現在，中國已經有2.6億的農業人口轉為了城市人口，到2030年還會有1.3億的人口轉移到城市，加起來是3.9億，差不多是4億人，未來釋放出來的這種消費的潛力十分巨大。美國總共3億人。歐盟27個國家總共才3.45億人。

（五）中國正在成為一個金融大國

中國的金融資產積累很快，人民幣國際化的進程已經開始，主要是通過四條路徑來推進的。第一條是使用人民幣進行貿易結算。現在用人民幣結算的比重已經達到了貿易總額的11%。第二條是貨幣直兌，現在已經發展到了19個國家，直兌的規模也發展到2萬億。第三條是貨幣互換，現在和十幾個國家已經簽了貨幣互換協議。第四條路徑是建立若干人民幣離岸中心。現在人民幣最大的離岸中心是在香港，人民幣的離岸結算、計算、回流，基本都在香港。香港之后，已經建成的是新加坡。現在還在談的法蘭克福、紐約等。人民幣的國際化進程已經加快，而且不可逆轉。

三、通過開發區轉型升級推動國家開發開放升級

我國改革開放30多年來，一個成功的經驗是通過國家級經濟技術開發區，高技術開發區，國家級的保稅區，國家級的現代物流園區，國家級的港區聯動等，帶動整個國家的開放開放和經濟體制再造。但這是漸進推出，實際上是改革開放30多年過程中“摸著石頭過河”逐步推出來的，不是一個整體設計，都是根據我們經濟發展和漸進式開放的需要探索的結果，帶有明顯的時代特征和明顯的過渡性政策設計的痕跡。到2008年國際金融危機之前，我國國家級經濟技術開發區有57個，高技術開發區52個，保稅區不到10個。現在已經形成了多種特殊經濟功能區域并存、多項政策并存，多種形態并存、多種體制機制并存的狀況。

面向未來，中國對外開放的新一輪的重點，是應對新一輪國際經濟領域不利因素的沖擊，在全球新的經濟布局中占據制高點，完成從一個經濟大國邁向一個經濟強國的轉變。在這樣一個總的戰略目標指導下，我們對開發區應該有一個重新的戰略定位，或者叫戰略定位的重新考量。

（一）開發區應該成為打造中國經濟升級版的試驗區

各類開發區是我國經濟增長質量最高、技術最密集、體制機制也是最好的一部分。隨著經濟體制的趨同化，未來要研究開發區在中國經濟升級中怎么走在前列，成為體制機制創新的試驗區，成為新一輪對外開放的窗口。

（二）開發區應該成為應對國際形勢新變化的戰略平臺

過去的開發區可能是一個單一體，將來200多個國家級經濟技術開發區，將近200多個高技術開發區，應該有一個制度整合和政策整合，考慮建立適應新的國內外形勢的體制機制設計。要從整體上來考慮，開發區在新一輪的國際競爭中應該承擔什么樣的角色。在這樣的一個特殊職能定位中，給它什么樣的新的功能和政策。

（三）開發區應該是再造產業優勢的高端產業平臺

應在新形勢下考慮我們產業鏈、價值鏈、資本鏈、服務鏈的再造。考慮怎么能夠集中形成優勢產業的核心競爭力，形成產業配套能力、產業服務能力、產業資本的運作能力。盡量延緩產業向境外轉移的進程。新中國成立60多年，前30年形成了一個比較完整的工業體系，后30年形成了若干在國際上有競爭力的產業體系。要把優勢培育出來，把產業更長時間地留在國內，抵消人力資本上升，土地資本上升，資源成本上升的部分影響。開發區應該重構產業競爭優勢，形成面向國際的核心競爭力。

（四）開發區應該成為我國生態文明建設的先行區和示范區

要研究怎么能形成低碳經濟、循環經濟、綠色發展模式。我們研究了綠色發展的公共政策體系，全球關于綠色發展的法律法規、各國的綠色發展戰略，以及多年以來在綠色發展中出臺的各個領域的政策，面向未來提出了建立綠色發展的政策設計等等，開發區應該率先實踐，做出榜樣。

（五）開發區應該是新一輪改革開放的排頭兵

現在體制機制的創新又到了一個瓶頸，到底怎么創新，怎么突破？到了一個非常重要的關口。開發區應該是新一輪改革開放的排頭兵，繼續為中國的體制機制創新提供新鮮的經驗。

四、國家級開發區轉型的戰略選擇

（一）國際國內的聯動戰略

原來我們開發區主要是坐地成交、坐等成交，招商引資、招商選資，基本還是一個受動體。將來實施走出去戰略，尤其是要跟國家的安全戰略、外交戰略、軍事戰略相呼應。要成為一個搭載優質資源走出去的戰略平臺，集成優質資源的戰略平臺。首要目標是精耕細作，經略周邊。現在的周邊環境在惡化，主要是戰略被動。我們的開發區應從引進來，到走出去，作為企業走出去的戰略平臺，在周邊國家首先復制。產業鏈整體轉移，產業配套整體轉移，在國外產生的GDP也是中國的GNP，也是中國競爭力的組成部分。這可能要求我們進行思想的理論的創新、觀念的變革。衡量一個地方不是看這個地方的GDP，是看這個地方在全世界創造的GDP。我們的視野要從單純的經濟發展走向國家戰略，使開發區戰略成為國家戰略的組成部分。

（二）區城聯動戰略

區城聯動戰略，或者叫區港戰略，區區聯動戰略。就是區和所在城市的聯動，區和港口的聯動，區和區域的聯動。現在的開發區和改革開放初期的開發區不一樣，區內區外的制度沒什么兩樣，政策也沒有什么兩樣，所不同的是體制機制可能還有一些優勢，有些地方體制機制都一樣，因為區域外的城市體制機制也在改革，改革的方向都一樣。將來開發區的轉型，可能就是一個城市的最有競爭力的新區，或者成為城市一個功能區。

（三）東西聯動戰略

尤其是和中部和西部的聯動。現在國家批準中西部幾個承接產業轉移帶，比如說皖江承接產業轉移帶，環洞庭湖生態經濟帶，天水一關中經濟帶，都是經過國務院批準的重點承接產業轉移的地帶。在西部，重慶內陸型開放城市，新疆向西開放通道等等，現在江蘇的一些國家級經濟技術開發區已經和西部的一些開發區聯手共建，產業逐步配置，以形成新的產業鏈構成。

（四）海陸聯動戰略

陸地的發展、沿海的發展和海上的發展應結合起來，現在我們新一輪的沿海布局已經全面形成，整個沿海從南到北的規劃沒有空白點，而且都是到2020年。我們已經形成了海洋戰略，注重海洋的開發，海洋的安全和陸地安全，海洋產業和陸地產業上的匹配。我們整個的運力，航海、航空、鐵路公路的運力，集合成一個一體化、智能化的現代物流體系，對我們未來的發展相當重要。

（五）存量調整和增量設計聯動戰略

現在最大的任務是調整存量，包括產業結構、產業形態，包括商業運營模式、流通方式，這一系列的存量調整實際上就是再造優勢。除此之外，我們要加快自身改革，要創造體制機制的優勢。中國現在面對美日歐三大經濟體，將來成為最大經濟體之后，將面臨更嚴峻的挑戰。能不能將最有競爭力的各類開發區整合之后，形成若干個面向不同國家的自由貿易區的試驗區，再造的貿易優勢？因而我們需要對海關政策、商品政策、稅收政策、金融政策等等應該進行一體化設計，利用已經形成的開發區的各種優勢，把存量調整好，再造中國面向國際的競爭力，真正實現偉大的中國夢。

（責任編輯：垠喜）