中國(guó)古代“小政府”辨析

中國(guó)古代的政府，擁有一切權(quán)力，卻在社會(huì)職能上以消極應(yīng)對(duì)顯示出小政府的某些特征，在不危及統(tǒng)治的地方可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，也許以現(xiàn)代眼光看，中國(guó)古代是現(xiàn)在我們所說(shuō)的“小政府”，然而，實(shí)際并非如此

在公共管理領(lǐng)域，政府與社會(huì)的關(guān)系始終是一個(gè)大問(wèn)題。近些年，學(xué)界一直在倡導(dǎo)“小政府，大社會(huì)”的治理模式，由此而引發(fā)了對(duì)古代政府的探究。中國(guó)古代的政府是小還是大，經(jīng)常被人們拿來(lái)議論。有意思的是，我們可以看到兩種自相沖突的言說(shuō)，而且這兩種言說(shuō)的影響都比較大。一種言說(shuō)強(qiáng)調(diào)中國(guó)古代的小政府傳統(tǒng)，主要依據(jù)是歷代政府的官員數(shù)量，無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)還是正規(guī)論文，都有人不斷說(shuō)歷代王朝的官員數(shù)量如何少，以襯托出當(dāng)今官員數(shù)量之多。另一種言說(shuō)強(qiáng)調(diào)中國(guó)古代的大政府本質(zhì)，反復(fù)指出古代國(guó)家的邊界如何大，蠶食鯨吞了社會(huì)的地盤(pán)，政府龐大而社會(huì)弱小，阻斷了社會(huì)自我治理的可能性。這兩種說(shuō)法在邏輯上是相悖的，更要命的是，兩種說(shuō)法有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)在同一人之口，冰炭相容，倒也是一種奇葩。

當(dāng)然，讀者不難理解，所有這些言說(shuō)，不過(guò)是以古人之陳釀，澆當(dāng)今之塊壘，大可不必較真。然而，這種不較真，又會(huì)在無(wú)意之中滋生出對(duì)歷史的輕慢，把本該嚴(yán)肅古板的歷史真的當(dāng)作任人打扮的小姑娘。一旦滋生出對(duì)歷史的輕慢或者把歷史隨心所欲扭成麻花，危害更大。所以，考辯歷史上政府的大小，本來(lái)屬于學(xué)者書(shū)齋中的小眾營(yíng)生，不得不拿到大眾場(chǎng)合以正視聽(tīng)。正如孟老夫子所言：予豈好辯哉，予不得已也。

政府的大小，應(yīng)該有而且必須有評(píng)判的尺度。大體上，這種尺度起碼要包括兩方面的指標(biāo)：一是人數(shù)多少和規(guī)模大小，二是權(quán)力高低和職能邊界。

古代政府的人數(shù)與規(guī)模

經(jīng)常見(jiàn)到關(guān)于古代政府官員人數(shù)的說(shuō)法，尤其是古代的官民比例，往往給人比較強(qiáng)烈的視覺(jué)刺激。例如，報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)上有這樣一組數(shù)字：中國(guó)官民比例漢代為1∶7948，唐代為1∶3927，明代為1∶2299，清代為1∶911，民國(guó)為1∶294，當(dāng)今為1∶30。筆者至今不知道這種比例是怎么算出來(lái)的，但是，當(dāng)這種數(shù)字被人大代表在很莊嚴(yán)的場(chǎng)所講述、在很權(quán)威的報(bào)刊引用時(shí)，就需要略加考證。

這組數(shù)字肯定是依據(jù)某種資料計(jì)算得出的，不能說(shuō)完全沒(méi)有根據(jù)。但是，有四點(diǎn)需要提請(qǐng)注意：

第一，凡是說(shuō)古代官員數(shù)量之少者，必須注意到古代的官員數(shù)量往往只包括官而不包括吏，如果考慮到任何政府結(jié)構(gòu)都是金字塔型，上面的官員之下肯定存在一個(gè)龐大的基座，贊許古代官少者就要反問(wèn)自己，是不是站得太高了點(diǎn)，把金字塔的基座忽視了？

第二，這種數(shù)字往往來(lái)自史籍中的志書(shū)記載，而稍有點(diǎn)常識(shí)就知道，相關(guān)志書(shū)多數(shù)記載的不過(guò)是一種“編制”數(shù)據(jù)，編制之外還有很大空間，時(shí)至今日，編外問(wèn)題和臨時(shí)工問(wèn)題依然十分突出，我們不要想當(dāng)然地認(rèn)為古代的編制限制就那么可靠。

第三，即便是編制數(shù)量，也有相當(dāng)大的彈性。例如，正史《職官志》在敘述某個(gè)官職時(shí)，有不少官職下面寫(xiě)的是“無(wú)員”。不要以為無(wú)員就是沒(méi)有人，其準(zhǔn)確含義是不受編制限制，職數(shù)可多可少。

第四，有些人無(wú)論如何也不能算進(jìn)官吏隊(duì)伍，如明清的師爺、長(zhǎng)隨，他們雖無(wú)官身卻從事官務(wù)，官場(chǎng)離不開(kāi)他們，就人數(shù)而言，師爺和長(zhǎng)隨的數(shù)量，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于官員數(shù)量。鑒于這幾個(gè)因素，按照史籍編制人數(shù)核算的政府規(guī)模，只能作為參考。

以漢代為例，所謂漢代官民比例將近一比八千的說(shuō)法，估計(jì)是從《漢書(shū) · 百官公卿表》中“吏員自佐史至丞相，十二萬(wàn)二百八十五人”的記載中計(jì)算出來(lái)的。而這個(gè)數(shù)據(jù)的問(wèn)題在于沒(méi)有包括大量掾?qū)伲ㄏ录?jí)小吏，相當(dāng)于今之科長(zhǎng)科員），而漢代所有掾?qū)俣加尚姓L(zhǎng)官自行聘任，根本不在朝廷的掌握之列。據(jù)《續(xù)漢書(shū) · 百官五》注引《漢官》的數(shù)據(jù)，東漢的河南尹和洛陽(yáng)縣下屬員吏為：“河南尹員吏九百二十七人，十二人百石。諸縣有秩三十五人，官屬掾史五人，四部督郵史部掾二十六人，案獄仁恕三人，監(jiān)津渠漕水掾二十五人，百石卒吏二百五十人，文學(xué)守助掾六十人，書(shū)佐五十人，循行二百三十人，干小史二百三十一人。”洛陽(yáng)縣“員吏七百九十六人。十三人四百石。鄉(xiāng)有秩、獄史五十六人，佐史、鄉(xiāng)佐七十七人，斗食、令史、嗇夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，書(shū)佐九十人，循行二百六十人”。一個(gè)郡有員吏近千，一個(gè)縣有員吏近八百，恐怕規(guī)模不算小，但朝廷掌握的，不過(guò)寥寥十幾人。考古出土的尹灣漢簡(jiǎn)，也有漢代一個(gè)鄉(xiāng)員吏編制三四十人的記錄，而史書(shū)所載鄉(xiāng)官，不過(guò)三四個(gè)而已。更重要的是上述河南尹和洛陽(yáng)縣的員吏數(shù)據(jù)，還僅僅是編制數(shù)據(jù)，實(shí)際人數(shù)多有超編現(xiàn)象。

關(guān)于超編，這是歷朝歷代都無(wú)法根絕的頑癥。秦漢時(shí)期的超編很難找到具體史料，而明清的超編則有大量記載。根據(jù)《光緒會(huì)典》，清朝全國(guó)地方各級(jí)衙門(mén)共有編制書(shū)吏（稱(chēng)為經(jīng)制吏）共31276人，一個(gè)縣衙不過(guò)十幾人，但實(shí)際上在順治年間一縣的經(jīng)制吏就已經(jīng)達(dá)到百人左右。有研究者對(duì)光緒年間四川巴縣的吏胥數(shù)量進(jìn)行過(guò)詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，即便是給朝廷上報(bào)的經(jīng)過(guò)裁汰的書(shū)吏數(shù)字，也在87-269人之間變化（李榮忠《清代巴縣衙門(mén)書(shū)吏與差役》），而實(shí)際數(shù)量則可能超出許多。清朝衙役的數(shù)量，從道光以后基本上規(guī)定不能超出80人，但據(jù)周保明統(tǒng)計(jì)，吳江等七縣一州衙門(mén)，大致每個(gè)縣衙的經(jīng)制衙役數(shù)量在141-224之間，而且還是裁汰后的上報(bào)數(shù)字。至于州縣吏胥的實(shí)際數(shù)量，是一筆無(wú)法確認(rèn)具體數(shù)字的糊涂賬。有一個(gè)官員的奏疏中說(shuō)：“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。”（游百川《請(qǐng)懲治貪殘吏胥疏》）可見(jiàn)，編外人員和聘任臨時(shí)工自古有之，不過(guò)當(dāng)時(shí)的叫法是“貼寫(xiě)”、“幫差”、“白役”等等。最離譜的，莫過(guò)于道光年間曾任四川巴縣知縣的劉衡所言，他上任時(shí)，有衙役7000人，經(jīng)他手遣散了6780人。有人懷疑劉衡有所夸張，但一縣衙役動(dòng)輒上千毫無(wú)可疑，有大量資料可以佐證。顯然，計(jì)算古代官民比例，忽略這種超編現(xiàn)象，所得數(shù)據(jù)就失去意義。

至于編制本身就規(guī)定的“無(wú)員”，則無(wú)法以固定數(shù)據(jù)計(jì)入官民比例。如《漢書(shū) · 百官公卿表》在九卿之首的“郎中令”之下列舉屬官有大夫、郎、謁者，而大夫有太中大夫、中大夫、諫大夫，“皆無(wú)員，多至數(shù)十人”；郎有議郎、中郎、侍郎、郎中，“皆無(wú)員，多至千人”；只有謁者編制明確，“員七十人”。漢代有大量關(guān)于“無(wú)員”之郎官數(shù)量巨大的描述，可資參考。計(jì)算官員數(shù)量，不能不考慮這種“無(wú)員”的伸縮性。

至于明確不是官吏也不計(jì)入官吏數(shù)據(jù)的，各朝都有，在王朝晚期尤為明顯。明清時(shí)期，官員自行聘請(qǐng)的師爺，隨身帶來(lái)的長(zhǎng)隨，不可能列入官府的計(jì)算范圍。他們的身份是私人，但他們的做為在官府。師爺是官員聘請(qǐng)的私人顧問(wèn)，不能上大堂，不能進(jìn)簽押房（處理公文的辦公室）；長(zhǎng)隨是老爺?shù)乃饺烁啵俑疅o(wú)關(guān)，只為老爺提供私人服務(wù)。然而，師爺和長(zhǎng)隨，其人雖在官府之外，其事卻無(wú)論如何也不屬于“社會(huì)”。師爺?shù)恼椒Q(chēng)謂是幕友，“掌守令司道督撫之事，以代十七省出治者，幕友也”（韓振《幕友論》）；“長(zhǎng)隨非在官之人，而所司皆在官之事”（徐棟輯《牧令書(shū)》）。算官民比例時(shí)，這些人是“民”；看所作所為時(shí)，這些人在“官”。論證官民比例，必須考慮這種現(xiàn)實(shí)。所以，不加考證，隨意拿史書(shū)中的某個(gè)數(shù)字就來(lái)大談古代官民比例，不但有失嚴(yán)謹(jǐn)，而且會(huì)適得其反。以靠不住的數(shù)據(jù)去批評(píng)某件事情的荒唐，反而會(huì)使這件事情更加荒唐。總體來(lái)看，中國(guó)古代在人員規(guī)模上是否存在“小政府”，大有可疑。

古代政府的權(quán)力與職能

關(guān)于政府的權(quán)力，實(shí)際涉及兩個(gè)緯度，一是政治系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置，二是國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)力分割。各種史書(shū)，往往對(duì)前一種權(quán)力配置有較為詳細(xì)的記載，而對(duì)后一種權(quán)力分割幾乎沒(méi)有說(shuō)明。必須指出，國(guó)家與社會(huì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，本是西方政治學(xué)形成的分析框架，放在中國(guó)不一定合適。也許正是中國(guó)傳統(tǒng)中缺乏國(guó)家與社會(huì)的分野，所以才導(dǎo)致史籍不載二者之間的權(quán)力分割。在中國(guó)歷史上，政治既是國(guó)家事務(wù)，也是社會(huì)事務(wù)，不過(guò)是古代不用“社會(huì)”這一詞匯罷了。從國(guó)家的角度講，政治架構(gòu)為王朝，而從政治的使命講，王朝的統(tǒng)治指向天下。所以，中國(guó)古代的政府，其本質(zhì)是“全能政府”。所謂全能，不是說(shuō)政府什么都能干，而是說(shuō)政府權(quán)力無(wú)邊界，即所謂“溥天之下，莫非王土”。從秦始皇到處刻石的記載來(lái)看，王朝體制是一種無(wú)所不管的體制，“皇帝明德，經(jīng)理宇內(nèi)，視聽(tīng)不怠”（芝罘刻石語(yǔ)），所謀求的統(tǒng)治效果是一種官方?jīng)Q定的社會(huì)秩序，“男樂(lè)其疇，女修其業(yè)，事各有序。惠被諸產(chǎn)，久并來(lái)田，莫不安所”（碣石刻石語(yǔ)）。此后盡管秦朝很快滅亡，但歷朝歷代承繼了秦朝建立的這種全能體制。

秦朝以后，中國(guó)歷史上國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立，不是權(quán)力分割造成的，而是一統(tǒng)天下造成的。相比而言，西方歷史上國(guó)家和社會(huì)的對(duì)立，是權(quán)力兩分造成的。中國(guó)的全能政府，只要有可能，其統(tǒng)治就如水銀瀉地，無(wú)孔不入。而西方的諸侯林立，城市自治，使王權(quán)的觸角受到較多限制。中國(guó)的分權(quán)，是政治系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)，如宰相之間的制衡，衙門(mén)之間的掣肘，官吏群體之間的派系黨爭(zhēng)等等。西方的分權(quán)，是權(quán)力主體各行其是，如王室和諸侯、諸侯和自治城市等等。代表西方國(guó)家的王權(quán)，在其成長(zhǎng)過(guò)程中未能把社會(huì)全部納入自己的麾下，這與中國(guó)傳統(tǒng)的王朝等于天下大不相同。

然而，秦始皇的理想并未實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器榨干了有限的社會(huì)資源，王朝因之易主。因此，從漢代開(kāi)始，各個(gè)朝代都在不斷試錯(cuò)中調(diào)整國(guó)家的權(quán)力和職能，以防止對(duì)社會(huì)資源的過(guò)度汲取而導(dǎo)致王朝崩潰。但是，又未能像西方那樣在國(guó)家與社會(huì)之間劃出一條較為清晰的界線，所以，即便按照西方式的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系敘事框架，也無(wú)法找出與西方類(lèi)似的對(duì)應(yīng)表現(xiàn)。比如，西方中世紀(jì)的自治城市，一旦獲得自治權(quán)，無(wú)論是國(guó)王還是諸侯，都不能再任意干預(yù)城市事務(wù)。而中國(guó)的廣大鄉(xiāng)村，在國(guó)家無(wú)為而治時(shí)，可以形成豪族鄉(xiāng)紳的自治狀態(tài)，而國(guó)家一旦有強(qiáng)化控制的需要，就可以把自己的觸角伸向社會(huì)的各個(gè)角落，鄉(xiāng)紳無(wú)力阻擋。所以，即便中國(guó)古代有鄉(xiāng)紳自治，那也是一種不同于歐洲的治理模式。

總體上看，中國(guó)古代的政府，不論是允許社會(huì)自治還是不允許社會(huì)自治，都會(huì)把政府權(quán)力擴(kuò)張到極致。天子代天牧民，理論上無(wú)所不管，朝廷治理天下，壟斷了一切權(quán)力。允許社會(huì)自治時(shí)，名義權(quán)力仍然屬于朝廷，不過(guò)是朝廷認(rèn)為由社會(huì)自行運(yùn)作對(duì)王朝更有利而已。所以，即便是公認(rèn)為社會(huì)自治比較發(fā)達(dá)的時(shí)期，“社會(huì)”也是不享有法定權(quán)力的。無(wú)為而治，與民休息，不是放權(quán)于民間，而是施恩于天下。在民與官之間，權(quán)力官家獨(dú)占，民眾只能服從。官方放水養(yǎng)魚(yú)，并不等于分權(quán)，而是改善魚(yú)的生存條件，以保證能夠滋生出更多更大的魚(yú)。明清時(shí)期，老百姓都知道一個(gè)俗語(yǔ)：“滅門(mén)的知府，破家的縣令”。官方不找百姓的麻煩，是官方的明智，而不是說(shuō)官方?jīng)]有這種權(quán)力。

所以，中國(guó)不能形成“國(guó)王不能進(jìn)”的私域，民眾的財(cái)產(chǎn)乃至性命，都屬于朝廷。朝廷一旦需要，可以隨時(shí)索取和支配。例如，當(dāng)朝廷覺(jué)得地方豪強(qiáng)有可能妨礙政權(quán)運(yùn)行時(shí)，會(huì)毫不猶豫地打擊削弱他們的力量。遷徙和移民，不僅是平抑社會(huì)資源的手段，更是制服豪強(qiáng)的利器。漢代就曾多次遷徙關(guān)東豪族于諸陵邑，明朝山西大槐樹(shù)下的移民也有不少是被掃地出門(mén)的富戶。據(jù)說(shuō)，明初大富豪沈萬(wàn)三就是因?yàn)樘^(guò)顯擺，竟然要用自己的錢(qián)財(cái)替皇帝犒軍，惹得朱元璋大怒，將其發(fā)配云南充軍。有人考證沈萬(wàn)三之事不實(shí)，然而，類(lèi)似的舉措在歷史上卻屢見(jiàn)不鮮。可以說(shuō)，從權(quán)力角度看，中國(guó)傳統(tǒng)不是小政府，而是典型的全能政府。

全能政府存在極大的弊端。一旦政府開(kāi)足馬力，百姓就會(huì)疲于奔命。所以，漢代以后，不管信奉何種治國(guó)思想，總以不擾民、不生事作為從政的基本原則。顧炎武的《日知錄》專(zhuān)有《省官》一文，稱(chēng)“省官之故，緣于少事”，并引用晉代荀勖之言：“省官不如省事，省事不如省心”。由此出發(fā)，逐漸形成官府的基本格局：在官僚系統(tǒng)的自身管理上，以控制而非激勵(lì)為第一要?jiǎng)?wù)；在與社會(huì)打交道的“親民官”（即州縣長(zhǎng)官）管理上，以消極而非怠工為首要準(zhǔn)則。地方官府的基本運(yùn)行規(guī)則是行政司法合一，而且司法重于行政。以致有專(zhuān)家認(rèn)為，與其說(shuō)州縣官是以行政兼理司法，還不如說(shuō)是以司法兼理行政。行政與司法的一個(gè)重大差別就是行政積極，司法消極。行政需要主動(dòng)行為，而司法一概不告不理。這樣一來(lái)，即便政府的權(quán)力無(wú)邊，卻多半不會(huì)主動(dòng)出擊，甚至在制度上形成了慣例，凡是州縣新長(zhǎng)官到任，多數(shù)要頒發(fā)告示，禁止吏員衙役下鄉(xiāng)，以防擾民；一到農(nóng)忙季節(jié)，除非賊命要案，普通民間糾紛，均不受理，停止審案數(shù)月（一般是農(nóng)歷四到七月）；民間的田土婚財(cái)糾紛，不提倡訴訟解決，以無(wú)訟為最高境界；諸如此類(lèi)，把州縣的“全能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安荒堋保葥碛袩o(wú)所不管的權(quán)力，卻采用什么都不管的方式來(lái)顯示出權(quán)力的存在。有人認(rèn)為中國(guó)古代政府小而不大，從職能角度看，正是由其裁判功能而非建設(shè)功能出發(fā)的。明清對(duì)地方官員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，很接近于近代所說(shuō)的“管得最少的政府是最好的政府”這一思想。有贊揚(yáng)好官的民謠為證：“門(mén)子不上堂，書(shū)手不進(jìn)房，皂隸不下鄉(xiāng)。”（蔣廷璧《璞山蔣公政訓(xùn)》）門(mén)子不上堂是指不以私人干涉公務(wù)，書(shū)手不進(jìn)房是指處理公文要遵循嚴(yán)格的規(guī)范程序，皂隸不下鄉(xiāng)是指盡可能防范擾民害民。一旦政府無(wú)為，叫做小政府就有其道理。

政府大小的尺度

之所以對(duì)古代政府大小產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)，是因?yàn)楹饬繕?biāo)尺不一樣。用政府職能來(lái)衡量，以司法為首要職責(zé)，就是小政府無(wú)疑。當(dāng)然，古代政府并不僅僅限于司法，教化民眾，征收賦稅，都是必不可少的，只要不是過(guò)份的橫征暴斂，民眾也不會(huì)抗拒。從行政角度看，古代對(duì)政府好壞的判斷，以不與民爭(zhēng)利為尺度。所謂不與民爭(zhēng)利，就是政府不事產(chǎn)業(yè)。孟子稱(chēng)：“勞心者治人，勞力者治于人；治于人者食人，治人者食于人，天下之通義也。”這句話從另一個(gè)角度解釋?zhuān)褪墙y(tǒng)治者不能從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，“國(guó)退民進(jìn)”。

雖然孟子本意或許不是如此，然而，統(tǒng)治者如果經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，就會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，政府可以憑借手中的權(quán)力，侵占各種利源，把民眾逼仄到難以維持生產(chǎn)的邊緣。歷史上，凡是這個(gè)邊界把握較好的王朝，其統(tǒng)治也就較為穩(wěn)定長(zhǎng)久。視這種政府為小政府，當(dāng)然未嘗不可。在中國(guó)歷史上，多數(shù)時(shí)期政府沒(méi)有越過(guò)這一界線，或者雖然有所越界但不太嚴(yán)重。明顯超越這一邊界的如王莽新政、王安石變法等等，其負(fù)面作用極大。

換一個(gè)角度，如果從政府規(guī)模來(lái)衡量，中國(guó)古代的政府就大之又大。從政府人員的實(shí)際數(shù)量來(lái)看，中國(guó)古代并不是需要多少人就用多少人，而是能養(yǎng)多少人就有多少人。前面說(shuō)過(guò)政府的超編問(wèn)題，編制數(shù)量有嚴(yán)格控制，是因?yàn)榫幹苾?nèi)人員“吃財(cái)政”。要控制政府的開(kāi)支，就得壓縮編制數(shù)量。然而，古代政府的權(quán)力是沒(méi)有邊界的。對(duì)于當(dāng)政者來(lái)說(shuō)，從國(guó)庫(kù)開(kāi)支可能肉痛，不花國(guó)家錢(qián)財(cái)?shù)氖虑閯t十分樂(lè)意。這也正是“民不加賦而國(guó)用足”之類(lèi)的主張往往能夠打動(dòng)皇帝的原因之一。當(dāng)政府無(wú)錢(qián)而不能支付時(shí)，權(quán)力就會(huì)蠢蠢欲動(dòng)。編外人員之所以那么多，就是因?yàn)榫幫馐恰白曰I經(jīng)費(fèi)”，不需要財(cái)政列支。

古代政府有一個(gè)經(jīng)久不衰的法寶，沒(méi)錢(qián)可以給政策，沒(méi)政策可以默許，不默許可以視而不見(jiàn)，見(jiàn)到濫施權(quán)力可以開(kāi)恩不罰。于是，權(quán)力在謀取官員自身利益上大打擦邊球，各種明的暗的收費(fèi)捐納花樣百出，由此而把民力用到極限。這種極限以不激起強(qiáng)烈反抗為邊界，用現(xiàn)在語(yǔ)言說(shuō)就是“考慮到民眾的承受能力”。所以，政府規(guī)模通常都會(huì)達(dá)到不能再大的地步。當(dāng)然，在生產(chǎn)力低下的古代，這種規(guī)模之大也是有客觀限制的，但絕不是小政府。在某種意義上，中國(guó)古代的政府不是做事的，而是養(yǎng)人的。掌握這一點(diǎn)，才可透視到政府大小的實(shí)質(zhì)。

總體上，中國(guó)古代的政府，擁有一切權(quán)力，卻在社會(huì)職能上以消極應(yīng)對(duì)顯示出小政府的某些特征，在不危及統(tǒng)治的地方可以放手而社會(huì)自發(fā)運(yùn)行，然而一旦可能對(duì)統(tǒng)治產(chǎn)生不利影響，政府本來(lái)就有的權(quán)力可以迅速運(yùn)行打壓社會(huì)。由此，社會(huì)的自治，是以不冒犯政府權(quán)威為前提的，而且多數(shù)要同政府形成共謀即依附于政府。這種政府，在職能與規(guī)模上沒(méi)有線性關(guān)系。盡管以現(xiàn)代眼光看，政府管事的多少同規(guī)模的大小相關(guān)，然而在中國(guó)古代不是這樣，常見(jiàn)的情況是不論政府管事多少，人數(shù)都會(huì)擴(kuò)展到民眾可以承受的上限，并由此而顯示出大政府的各種弊端。表面上，政府規(guī)模與職能呈現(xiàn)出截然相反的兩個(gè)方向，內(nèi)在邏輯上，這兩個(gè)方向的本質(zhì)高度一致。

由于古代的政府建立在官民對(duì)立的基礎(chǔ)上，所以，在政府職能方面，需要收斂到不破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的范圍，但絕不放棄權(quán)力；在政府規(guī)模方面，需要把擴(kuò)張的幅度控制在民眾能夠負(fù)擔(dān)的范圍，但不會(huì)消除擴(kuò)張的沖動(dòng)。社會(huì)的自治以遵從官家權(quán)力為條件，官府的膨脹以不把民眾逼上絕路為條件。二者的平衡，是國(guó)權(quán)和民生的平衡。在古代的王朝條件下，無(wú)法做到國(guó)權(quán)回歸民權(quán)，所以這個(gè)矛盾無(wú)解，最杰出的統(tǒng)治者，也不過(guò)是找到雙方容忍的平衡點(diǎn)而已。辛亥革命后，國(guó)權(quán)開(kāi)始向民權(quán)回歸，為解決這一問(wèn)題開(kāi)始破冰。然而，歷史的遺傳和慣習(xí)，依然或隱或現(xiàn)。