談大小不如論價(jià)值

與其談大小，不如談價(jià)值，政府只是實(shí)現(xiàn)層級(jí)治理的一個(gè)重要角色而已，我們可以從社會(huì)運(yùn)行的需求上去理解政府存在的價(jià)值和方式

受編輯之命，談?wù)剬?duì)“小政府”的看法。其實(shí)，小政府的提法是因由人們對(duì)政府越來越大的不滿提出來的，是看到有些國(guó)家號(hào)稱“小政府，大社會(huì)”的實(shí)踐而覺得是否應(yīng)當(dāng)效仿而議論的。然而，何為小，何為大是一個(gè)很難有標(biāo)準(zhǔn)的問題，與其談大小，不如論價(jià)值：政府存在的價(jià)值？實(shí)現(xiàn)其價(jià)值合適的形態(tài)和方式？

理論上講，政府是人類為了維持其生存和發(fā)展制造出來的一種組織，其存在的價(jià)值是幫助社會(huì)維持有秩序的運(yùn)行，其存在的方式是受人民之委托并接受人民之監(jiān)督，其運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制是在法律框架下以公權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)。于是乎，談?wù)笮【娃D(zhuǎn)化為維持社會(huì)運(yùn)行是否必然需要政府？如必需，需要什么樣的政府？

社會(huì)運(yùn)行離不開政府

從現(xiàn)實(shí)中國(guó)實(shí)踐來看，人們對(duì)政府既愛又恨。愛是因?yàn)樵S多社會(huì)問題只有靠政府才能解決，恨的是政府運(yùn)行為什么總是比較差，似乎永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)百姓的愿望和需求。就當(dāng)下中國(guó)而言，社會(huì)矛盾層出不窮且復(fù)雜多樣，既有顯性的社會(huì)沖突（如社會(huì)利益階層的顯現(xiàn)、宗教勢(shì)力的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)）、心理敵對(duì)（如仇官、仇富心態(tài)）、政府公權(quán)力越位（如特權(quán)階層，貪污腐敗，鋪張浪費(fèi)）等問題，也有潛在的社會(huì)結(jié)構(gòu)（如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，貧富差距）、道德失范、文化落后等隱患。

作者曾將這些現(xiàn)象背后的產(chǎn)生機(jī)理歸結(jié)為三種文化：一是鬧文化，即由于有法不依或執(zhí)法不嚴(yán)，群眾的合理訴求只有通過非正規(guī)的渠道（例如鬧事）引起社會(huì)關(guān)注后才得到解決的現(xiàn)象；二是尋租文化，指由于體制不完善，法制不健全，資源配置不科學(xué)、不透明而導(dǎo)致社會(huì)資源配置中，政府公權(quán)力過多地干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，甚至利用公權(quán)力占有公共資源，進(jìn)而導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”，甚至嚴(yán)重的權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象；三是投機(jī)文化，指由于法規(guī)不健全或者有法不依、權(quán)力超越法律等原因?qū)е氯藗兺黄频赖碌拙€通過投機(jī)和鉆空子獲取不義之財(cái)及權(quán)利的現(xiàn)象。

這三種文化產(chǎn)生的根源都是法制不健全，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，以及政府權(quán)力凌駕于法律之上或扭曲法制過程，再加上由此造成的社會(huì)誠(chéng)信的缺失，我們現(xiàn)在實(shí)際上是一個(gè)有法制但法律不完善且未嚴(yán)格執(zhí)行的軟法制社會(huì)。軟法制所造成的多種矛盾的集中爆發(fā)，使得政府將社會(huì)維穩(wěn)列為工作中的頭等大事。然而，簡(jiǎn)單地通過權(quán)力強(qiáng)制手段消減矛盾只能治標(biāo)不治本，甚至還可能引發(fā)更多的社會(huì)矛盾。從上面的討論中我們不難體會(huì)到社會(huì)運(yùn)行離不開政府，但政府的價(jià)值和作用范圍到底是什么？

政府價(jià)值的基礎(chǔ)是層級(jí)治理機(jī)制

實(shí)際上，社會(huì)在有序運(yùn)行與和諧發(fā)展過程中倚重法律和制度的作用，還需要社會(huì)透明，其背后隱藏了層級(jí)治理的思想。其微觀來源可以追溯到經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯（Ronald Coase， 1910- ）1937年在其經(jīng)典著作“企業(yè)的性質(zhì)”一文中提出的“企業(yè)組織”形式。其后經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森（Oliver Williamson， 1932- ） 進(jìn)一步將這種組織形式命名為層級(jí)模式（hierarchy），并提出了“市場(chǎng)—層級(jí)”治理連續(xù)體，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)交易都是市場(chǎng)和層級(jí)兩種治理機(jī)制不同程度的混合。這里層級(jí)治理機(jī)制的核心思想是運(yùn)用規(guī)則將組織人員的雇傭關(guān)系長(zhǎng)期固定，以避免人員頻繁流動(dòng)造成的成本。其沖突消減的主要方式是行政的規(guī)章制度和上下級(jí)命令。

從宏觀的國(guó)家治理角度看，層級(jí)治理很早就存在了，歷史上的奴隸和封建王朝都有非常森嚴(yán)的等級(jí)治理機(jī)制，直到今天所有國(guó)家也都采用這一治理模式。但必須指出，封建王朝及其之前的層級(jí)治理，其權(quán)力來源是超自然的“天意”，而今天的資本主義和社會(huì)主義國(guó)家的權(quán)力來源則是人類的理性設(shè)計(jì)，如英國(guó)哲學(xué)家霍布斯（Thomas Hobbes， 1588-1679）提出，高度集權(quán)的“理性國(guó)家”應(yīng)該通過理性思考以及經(jīng)由社會(huì)契約所進(jìn)行的規(guī)劃與設(shè)計(jì)來治理國(guó)家。從政治學(xué)角度看，當(dāng)前占據(jù)統(tǒng)治地位的新自由主義和社群主義政治哲學(xué)雖有“弱國(guó)家”與“強(qiáng)國(guó)家”（指國(guó)家職能的強(qiáng)弱）之爭(zhēng)，但二者都承認(rèn)國(guó)家層級(jí)治理模式的正當(dāng)性和價(jià)值。兩種哲學(xué)均認(rèn)為國(guó)家的正當(dāng)性在于增進(jìn)公民的利益，國(guó)家應(yīng)當(dāng)做什么和不應(yīng)當(dāng)做什么應(yīng)當(dāng)以是否增進(jìn)公民利益為標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上給出了層級(jí)治理的邊界。

從社會(huì)秩序形成及演化來看，層級(jí)治理屬于“建構(gòu)主義”的范疇。法律、制度和社會(huì)機(jī)制是層級(jí)治理最重要的工具，國(guó)家通過對(duì)這些工具的理性設(shè)計(jì)并運(yùn)用公權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)人們基本行為過程與行為路徑的規(guī)范與制約。好的層級(jí)治理機(jī)制能夠使人們“不想”、“不敢”并且“不能”做阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的事情。但層級(jí)治理也有明顯的缺點(diǎn)，如由于人的有限理性，使得通過理性設(shè)計(jì)的制度、法律和機(jī)制具有不完備性。此外，政府的“有私性”也傾向于制定對(duì)自身有利的政策，或者在制度執(zhí)行過程中謀取私利（如尋租文化）；即使是無私的政府，也會(huì)因有限理性導(dǎo)致治理失靈。因此，僅有層級(jí)治理無法保證社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。

市場(chǎng)與層級(jí)治理互補(bǔ)

層級(jí)治理存在缺憾，需要某些約束機(jī)制將其限定在不可或缺的領(lǐng)域和恰當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)。其實(shí)，社會(huì)發(fā)展還依仗其他治理機(jī)制，如市場(chǎng)機(jī)制。

市場(chǎng)機(jī)制崇尚個(gè)人主義，建立在個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身自主權(quán)之上，個(gè)體作為理性經(jīng)濟(jì)人可以將這些權(quán)利自由交易以追求自己的最大效益，市場(chǎng)作為一只看不見的手，通過價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)著供給與需求，從而產(chǎn)生交易的秩序。為了追求效能與效率，它遵從自由競(jìng)爭(zhēng)的邏輯，個(gè)人為了自己的效益而發(fā)揮出最大的能量，通過企業(yè)家精神，尋找機(jī)會(huì)，不斷創(chuàng)新。市場(chǎng)交易的載體和道德基礎(chǔ)是合約，由于個(gè)體之間是獨(dú)立和自由的，因此靈活性很高。不過，由于市場(chǎng)的外部性和不完善，市場(chǎng)也會(huì)失靈，使得市場(chǎng)機(jī)制同樣不能獨(dú)自作為社會(huì)治理的機(jī)制。往往需要層級(jí)治理看得見的手彌補(bǔ)市場(chǎng)治理看不見的手的局限，從而形成市場(chǎng)治理與層級(jí)治理的互補(bǔ)與合作。

自組織挑戰(zhàn)層級(jí)治理的領(lǐng)地

“自組織”最初出現(xiàn)在系統(tǒng)理論中，協(xié)同學(xué)的創(chuàng)始人哈肯（Hermann Haken， 1927- ） 對(duì)自組織的定義是：“如果系統(tǒng)在獲得空間的、時(shí)間的、或功能的結(jié)構(gòu)過程中，沒有外界的特定干預(yù)，我們便說系統(tǒng)是自組織的”。應(yīng)用到社會(huì)管理中來，認(rèn)為社會(huì)中個(gè)體之間通過互動(dòng)進(jìn)而達(dá)成秩序和實(shí)現(xiàn)發(fā)展的過程也有自組織特性。自組織解釋了個(gè)體之間如何通過自主能動(dòng)的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)，促進(jìn)了社會(huì)的進(jìn)步。

實(shí)際上，社會(huì)個(gè)體互動(dòng)中涌現(xiàn)的自組織現(xiàn)象也早已被社會(huì)學(xué)者發(fā)現(xiàn)，并在組織層次上提出了區(qū)別于層級(jí)治理和市場(chǎng)治理的另一種治理模式——網(wǎng)絡(luò)治理，用來描繪僅由共享的規(guī)范和互信行為支持的存在穩(wěn)定交易關(guān)系的個(gè)體群。網(wǎng)絡(luò)治理存在的基礎(chǔ)是組織之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性，溝通的方式是不同組織間的關(guān)系，依靠互惠和信譽(yù)解決沖突。網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，組織需求的不確定性、任務(wù)復(fù)雜性、人力資產(chǎn)專屬性以及交易的頻繁性會(huì)導(dǎo)致組織產(chǎn)生特定的結(jié)構(gòu)嵌入性（structural embeddedness），這種結(jié)構(gòu)嵌入性進(jìn)一步促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的形成。現(xiàn)代通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展，使人們間溝通和資源共享日趨方便，也大大促進(jìn)了自組織作用的日益強(qiáng)大，同時(shí)使過去對(duì)層級(jí)治理的依賴日益降低，換句話說，網(wǎng)絡(luò)治理不斷吞噬著層級(jí)治理的領(lǐng)地，組織領(lǐng)域的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，社會(huì)的虛擬社區(qū)、非政府組織的流行就是例證。這也使政府“小型化”成為可能。

從三種機(jī)制的互動(dòng)理解政府價(jià)值

上述三種機(jī)制之間存在著豐富的關(guān)系。

首先，以國(guó)家、政府為代表的層級(jí)治理機(jī)制主要通過理性設(shè)計(jì)為社會(huì)中的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)機(jī)制提供法律和制度支持。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)者已經(jīng)指出，市場(chǎng)機(jī)制在配置資源過程中的缺陷可以通過政府看得見的手來彌補(bǔ)；網(wǎng)絡(luò)機(jī)制也需要政府提供基本的法律和制度環(huán)境，以解決團(tuán)體內(nèi)部無法協(xié)調(diào)的矛盾。

其次，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制通過自發(fā)的演化為國(guó)家、政府提供新知，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序的認(rèn)識(shí)，并在不斷學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上將新知制度化，反過來影響網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。例如，政府管理和干預(yù)市場(chǎng)的各種法律法規(guī)并不是完全通過理性設(shè)計(jì)一蹴而就的，而是在市場(chǎng)的長(zhǎng)期運(yùn)行過程中不斷積累和學(xué)習(xí)的結(jié)果。

最后，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制之間也存在著相互促進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)機(jī)制為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供基本的社會(huì)環(huán)境（即社會(huì)學(xué)家所說的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是嵌入在社會(huì)環(huán)境中的）。個(gè)體長(zhǎng)期追求利益最大化的行為反過來會(huì)影響社會(huì)中的道德規(guī)范。值得指出的是，國(guó)家提供的制度的平等性、公平性和公正性會(huì)影響人類進(jìn)化中道德的演化方向，例如當(dāng)分配制度不公時(shí)，個(gè)體為了利益最大化會(huì)偽造或釋放假信息，久而久之就會(huì)形成誠(chéng)信缺乏的社會(huì)風(fēng)氣。

層級(jí)治理、市場(chǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)治理是社會(huì)治理的三種互補(bǔ)互動(dòng)的機(jī)制，政府只是實(shí)現(xiàn)層級(jí)治理的一個(gè)重要角色而已，于是我們可以從社會(huì)運(yùn)行的需求上理解政府存在的價(jià)值和方式了。換句話說，首先，只有其他機(jī)制無法有效發(fā)揮作用的情況下，才需要政府伸出看得見的手；其次，這只以權(quán)力為特征的手需要在法律的框架下運(yùn)行；再次，因其公權(quán)力特性和涉及公共事務(wù)和公眾利益，其行權(quán)過程必須透明；第四，因政府本身是公民的代理者，必須接受授權(quán)者—公民的監(jiān)督；最后，由于政府非盈利特征運(yùn)行機(jī)理的缺陷，其效率和動(dòng)力永遠(yuǎn)備受質(zhì)疑和批評(píng)，亦即其存在地位或地盤一直會(huì)面臨挑戰(zhàn)。在這種語(yǔ)境下，我們就可以深深理解人們期待和談?wù)摗靶≌钡倪壿嬃恕?/p>