“隱形城市”戰略價值愈加凸顯

卜功富

“隱形城市”是否開發得當，從某種程度上說決定了一個城市的未來

一般規律表明，當人均GDP超過3000美元后，城市即進入大規模開發利用地下空間的階段。當前，中國人均GDP已經接近6000美元，完全應該大規模開發“隱形城市”

“隱形城市”是在人們視野之外的“地下城市”，主要是指人防（有稱為“民防”）建設修建的地下防空設施、地下管道空間等。“隱形城市”不僅是國防的重要組成部分，同時也是經濟社會發展的重要方面，是現代城市建設的重要內容，是利國利民的社會公益事業，在新型城鎮化建設中具有獨特作用。

城鎮地下空間可供開發的資源量通常為城鎮地面總面積乘以開發深度的40%。隨著城鎮化進程的不斷加快，單純以擴大占地規模和構建高層建筑、高架道路來拓展空間，已不能滿足城鎮發展對土地的需求，向地下要土地、要空間，集約節約用地，實現城市空間立體化拓展，是新型城鎮建設的必然選擇。

因受傳統觀念影響，社會上不少人對地下人防設施作用的認識僅停留在戰備方面，對于人防參與經濟建設、城市建設、應急管理和推進資源節約型、環境友好型社會（簡稱“兩型社會建設”）等方面的功能作用知之甚少。相關部門在規劃新型城鎮化建設、信息化建設等工作時，有意無意地忽略了城市地下空間。如何用好“隱形空間”，成為一個亟待重視與研究的重大課題。

“隱形城市”是否開發得當，從某種程度上說決定了一個城市的未來

“隱形城市”開發得當有利于提質城市建設，緩解“城市病”。隨著城鎮規模的日益擴張，現代大中城市普遍存在交通擁堵、環境污染、資源短缺等“城市病”現象。結合人防工程建設開發利用地下空間，對于完善城市功能、緩解交通擁堵、改善生態環境、方便生產生活具有重要的作用。比如，近年來，通過建設人防工程，湖南省已建有近千個地下停車場，面積超過500萬平方米，停車位超過10萬個；建設了一批地下行人、行車過街通道，有效促進了人車分流，緩解了交通難、行路難、停車難等問題。特別是在城市廣場、街道、公園等人流密集區建設的單建式平戰結合人防工程，均承擔了道路改造、綠地建設、市政設施修建等公共基礎設施建設任務，提升了城市品質。

“隱形城市”開發得當有利于提高公共服務能力，推進民生改善。開發利用人防工程作為公益便民場所，已成為緩解社區公共服務設施不足的有效途徑。比如，重慶、南京、濟南、鄭州、石家莊、東莞等地每年定期啟動人防工程兼作避暑納涼場所，免費向市民開放；北京市用于公益類的人防工程1374處、849萬平方米，成為服務基層群眾的惠民工程。目前，湖南省70%的人防工程作為公益便民設施，主要用于居民停車、社區活動、宣傳教育、物質儲備等。

“隱形城市”開發得當有利于地下空間開發利用，集約節約用地。如前所述，城鎮地下空間可供開發的資源量通常為城鎮地面總面積乘以開發深度的40%。目前，人防工程仍是城鎮地下空間開發利用的主體形式。如北京市62.5平方公里的舊城區僅淺層地下空間資源容量達0.55億平方米，比現有地面建筑面積多0.13億平方米。湖南省2011年報建人防工程面積200多萬平方米，相當于節省了3000畝的建設用地。湖南省人防部門自建和引資建設的長沙市楓林三路、郴州市五嶺廣場、婁底市長青路等14個平戰結合項目，面積達62.6萬平方米。在不增加建設用地的情況下增加了城市容量，實現了土地的高效利用。

“隱形城市”開發得當有利于增強城鎮綜合防災能力，服務應急管理。地下“隱形城市”開發得當，能夠在滿足戰時需要的同時，增強抗震抗毀和應急救援能力，減輕各種災害事故的破壞程度，是建設安全型城市的需要。1976年唐山地震過后，有關部門專門組織考察組到唐山考察，震后凡是沒有倒塌的高層建筑，大都建有防空地下室。經過長期建設所形成的人防資源，是應急管理的寶貴資源。如，省、市、縣三級人防地面、地下、機動指揮平臺，可作為應急管理指揮平臺或備份平臺；結合民用建筑修建的人員掩蔽工程和物資儲備庫可作為人員應急避難、應急物質儲備場所；人防警報設施可用于發放應急預警信號，等等。

當人均GDP超過3000美元后，進入大規模開發利用地下空間的階段

一般規律表明，當人均GDP超過3000美元后，城市即進入大規模開發利用地下空間的階段。當前，中國人均GDP已經接近6000美元，完全應該大規模開發“隱形城市”。

美國、英國、法國、新加坡等國家，強調民防工程建設與家庭住宅、地下交通、地下空間開發、生命線工程建設相結合，建設了大量平戰兩用的地下工程。平時的一些民用設施，如地鐵、過江隧道、地下停車場等，又可用于戰時民防掩蔽疏散。同時，注重建設各類通用防護設施，把戰時防護工程建成平時經濟發展和社會服務的適用工程，使民防工程由消耗型轉變為增值型。

我國不少地方積極轉變人防發展方式，強調人防建設與城市建設相結合，與應急管理相銜接，著力提高人防的戰備效益、社會效益和經濟效益，也取得了顯著成效。如，結合民用建筑修建的防空地下室，作為主要的地下停車場所，是典型的平戰結合設施；北京、上海、深圳、長沙等城市，通過在地鐵建設中兼顧人防要求，增加了大量防護空間，提高了城市綜合防護能力，實現一項建設、多種功能，一筆投資、多重效益。如，北京、深圳、南京、杭州等100多個城市編制了城市地下空間開發利用規劃和管理辦法；上海市建立了地下空間管理聯席會議制度，由市民防辦負責地下空間開發利用綜合協調管理工作，建設了一批大型城市地下綜合體，全市地下空間開發面積達5700萬平方米，其中虹橋地區地面與地下建筑面積比例接近1：1；山東省確立了“地下山東”發展戰略，年報建人防工程面積達600萬平方米，實現了人防建設與城市建設同步發展；按國家規定的城鎮常住人口防護工程面積每人1平方米標準計算，湖南省還需要建設人員掩蔽工程2000萬平方米以上，僅“十二五”期間，湖南省規劃人防工程建設投資達350億元，人防工程過千萬平方米。

加強“隱形城市”建設的建議

加強規劃引導。將“隱形城市”建設的主體——人防建設納入國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、綜合防災減災規劃、土地利用規劃，作為專項規劃同步編制實施。已批準的相關規劃中人防建設內容不完善的，應補充編制。做好人防建設與城市建設相結合規劃編制，明確相結合的主要項目及實施措施。建議由規劃部門牽頭，人防部門具體承擔，抓好城市地下空間開發利用規劃編制工作，克服城市建設中重地上建設、輕地下建設的問題。加強人防工程規劃與地下空間開發利用規劃銜接工作，促進人防工程建設科學有序發展。

完善法規政策。健全地下空間建設管理規章制度，明晰地下空間土地使用權及地下工程所有權、使用權，建立人防工程維護基金，落實管護主體和責任。制定城市地下空間開發相關技術規范和普通地下工程兼顧人防要求的具體規定。完善并落實人防工程及地下空間開發項目優惠政策，人防工程建設項目享受國防工程和社會公益性項目優惠政策，免收城市基礎配套建設費和土地使用稅，并享受所得稅、營業稅、房產稅、土地增值稅及用水用電方面的優惠政策。加大公共財政對人防建設的投入，從城市建設維護稅（費）中安排一定比例的資金用于人防工程建設和維護，將人防重要項目納入城鎮公共基礎設施重點項目統籌實施。統籌人防建設與綜合防災減災體系建設，促進資源共享。

搭建投融資平臺。鼓勵符合條件的地方組建人防建設和地下空間開發投融資公司，拓寬人防融資渠道。大力推進人防建設投資主體多元化，積極培育專業化地下空間開發商，吸引社會資金參與人防建設和地下空間開發。加強人防國有資產管理和開發利用，增強發展能力。

抓好示范建設。根據人防建設特點，以城市群為重點，以地下空間開發利用和防空防災相結合為主要內容，明確一批示范城鎮、示范項目和示范單位，開展試點建設，摸索總結經驗后逐步推廣。按照國家部署，積極開展人防建設融合發展試點工作，大力推行“人防工程+地下商業街+地下停車場”的開發模式，促進地下空間開發利用上規模、上層次；積極開展重要經濟目標防護、生命線工程防護試點和綜合防災示范社區建設、家庭防空防災避難室建設試點。

（作者為湖南省委黨校兼職教授，湖南省人防辦黨組書記、主任）

責編/張瀟爽 美編/石玉