特大城市人口調控的國際經驗

宋迎昌 裴雪姣

韓國首爾：20世紀末實施的《首都圈整備計劃法》，把首都圈劃分為擁擠限制、增長管理及自然保護等三種類型進行空間管制

日本東京：從20世紀中期開始實施 “副中心”戰略，分擔東京的城市功能，建成了多個各具特色的綜合型新中心

美國紐約：制定實施了與產業、資源、公共服務相匹配的人口戰略，通過產業調整、增加投入、鼓勵創新等政策促進產業升級

國際上一些大都市，如韓國首爾、日本東京、英國倫敦等，都曾遇到過由于人口過度膨脹所帶來的各種問題，這些城市在應對人口過度集聚問題上同時采取了限制和疏解兩種策略，主要表現在以下幾個方面：

整體規劃，分區控制

通過城市規劃確立合理的城市定位與功能分區。韓國制定過多部首都發展規劃，包括土地利用、工業人口配置和社會機構布局等，如首爾在20世紀末實施的《首都圈整備計劃法》，把首都圈劃分為擁擠限制、增長管理及自然保護等三種類型地帶進行空間管制。當前，世界各大城市都注重在人口承載力基礎上制定發展規劃，從而影響城市人口規模和分布。如倫敦2004年制定的《大倫敦空間發展戰略》，建立了全面的規劃框架，確定了不同的發展地區，收效顯著。

建立次中心，緩解中心壓力

一些大都市通過規劃建設副都市、衛星城、新城等辦法，創建次中心，分流中心人口壓力。東京從20世紀中期開始實施 “副中心”戰略，分擔東京的城市功能，建成了多個各具特色的綜合型新中心，形成了“中心區——副中心——周邊新城——鄰縣中心”的多中心、多圈層的城市格局，有效地緩解了由于人口密集造成的“城市病”，城市及周邊地區呈現出全面繁榮的局面。為了控制城市人口規模，巴西首都巴西利亞興建之初就同步建設了八座衛星城，每座都按功能側重來布局和建設。首爾衛星城建設采取了由近及遠、逐步外擴、設施配套等策略，同時注重生活設施的合理配套。

跨區合作，建設城市群

城市群的建設與發展是解決都市高度集中而產生的城市問題的一大舉措。英國于19 世紀70 年代開始采用城市群布局，組成了相互關聯、相互依賴的倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，該城市群以倫敦—利物浦為軸線，包括大倫敦地區、伯明翰、謝菲爾德等城市和眾多小城鎮。相對于單個城市，城市群確實增強了各種城市功能，擴大了人口容納力，人口在大區域內實現了合理布局。日本東京都市圈，被認為是復合型多功能綜合性大都市圈，包括了東京、琦玉、千葉等8個都（縣），形成了以東京為中心囊括周邊100公里范圍的都市群，起到了減緩人口向東京都市區集中的作用。

完善基礎設施建設，大力發展公共交通

密集的東京大都市之所以能夠在過去50年里持續發展，完善交通基礎設施是關鍵。其結構性高速公路框架以及高密度鐵路交通網絡，對處理大城市高密度問題作用巨大，城市得以向外擴展，引導城市人口轉向郊外，還使城市無法容納的工礦企業得以遷入鄰近農村，打通了城鄉間的天然屏障，促進了農村城市化和大都市圈的形成。人口疏散離不開高效的公交，首爾公共交通非常發達，軌道交通更是首屈一指，50%以上的地區都在距地鐵站1公里以內，還有居民區與地鐵站之間的巴士專線，縱橫交錯的地鐵網絡將首都圈聯系了起來。

合理配置資源，促進城鄉一體化發展

優質公共資源在空間上的均等化配置是避免人口過度流向城市中心區的關鍵因素。紐約非常重視郊區公共服務設施建設，不僅政府直接進行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵私人投資。同時，加強教育資源配置，1994年，紐約為每個郊區學生支出達9688美元，而城區僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉協調發展，在早期就注重保護和發展農業，提高農民收入，完善社會保障制度，促進農民生活方式現代化，有效緩解了農民進城的壓力。

用法律與行政手段進行控制

現代國際大都市一般都沒有以明確的行政行為限制本國人口自由流動的法律，但有部分國家，在特定時期，或多或少地尋求一些行政手段解決城市人口問題，如德國就業許可制度、莫斯科居住證登記發放制度等。日本沒有“戶籍”，也沒有限制人口流動的政策，但設立了類似“戶籍”的“住民票”，并同社會保障相關聯，輔以科學的信息技術，有效地對人口進行了管理。近年來，日本還出臺了住民基本信息登記制度，不僅保證了人口有序流動，而且加強了政府與居民的關系。大部分國際大都市廣泛運用法律手段來實現人口的有序管理，如韓國的人口登記法、美國的住房和城市發展法等。

關注落后地區，實現區域均衡發展

許多國家都已意識到縮小區域差異是疏解大城市人口過度集聚的根本。日本以減少人口過度集中為目標，制訂了“全國綜合開發計劃”，以振興地方經濟，促進中小城市發展。1980年，日本50萬人口以下城市已占城市總人口的67.3%，大城市僅占32.7%。巴西將首都從里約熱內盧遷到巴西利亞，初衷就是為了解決里約出現的大城市問題，并通過首都的輻射和帶動使得落后的內陸地區均衡發展。為了緩解首爾的“城市病”，促進各地區均衡發展，韓國將行政首都搬遷至世宗市。

對我國的啟示

近年來，我國特大城市人口在飛速膨脹，傳統的戶籍制度已經無法遏制大城市人口的快速增長，一些地方提出和制定了有針對性的管控措施。目前主要有兩種：一種是采取行政手段管控，比較有代表性的有“限購”（比如北京的住房和汽車限購）、清理“三無人員”（無戶籍、無住房、無正當職業）、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”，從而限制外來人口向大城市的過度聚集；另一種是以經濟手段管控，比如產業升級、淘汰低端產業、土地競價拍賣、住房市場化等，通過高房價和高生活成本限制外來人口流入大城市。兩種方式各有優劣，但是也存在一些問題，一是經濟手段見效慢，其效果通常需要一段時間才能顯現；二是容易傷害低收入人群。經濟手段調控必然會有一個由市場形成的界限范圍，調控效果由中心向周邊逐漸削弱，在邊界上會形成差異明顯的經濟社會群體，從而激化社會矛盾。

我國應該借鑒國際大城市的成功經驗和做法，采取多種組合手段，多管齊下，疏堵結合：一是合理利用空間，科學規劃和分區，建設功能區；二是建立多個次中心，按近郊、遠郊、縣等梯度規劃和建設多個有特色、公共設施完備的新城或副中心；三是加強都市周邊城市的區域融合，形成城市群，加大區域經濟、教育、文化等資源共享；四是合理調整產業結構，促使勞動密集型產業外遷，適當提高注冊企業門檻，加快向資本密集、技術密集型產業轉型，條件許可也可適當考慮首都部分國家機關外遷；五是完善大城市近郊及周邊地區的交通、教育、醫療等公共設施和服務配置，減少周邊居民對中心城市的依賴；六是深化戶籍制度改革，進一步完善居住證制度，加強電子信息技術在流動人口管理中的應用，建立跨地區、跨部門的人口信息平臺；七是進一步加強“控制大城市人口規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的均衡發展策略。總之要避免采取簡單粗暴的“封閉式”行政手段控制大城市的人口流入，積極探索彰顯“公平、公開、正義、效率”的大城市人口調控的經濟手段。

（作者分別為中國社科院城市發展與環境研究所研究員；中國社科院研究生院城市發展與環境研究系博士生）

責編/劉建 美編/石玉