公家浪費問題根源與治理

任建明

眾人皆知，公家浪費是我國的一個老問題，隨著時間的推移，這個老問題還呈現出愈演愈烈的態勢。公家浪費現象名目繁多，而不僅限于最近幾年受到較大關注的“三公消費”（公車、公款招待、公款出國）。在前不久召開的十八屆中央紀委二次全會上，就羅列了下面將要重點治理的若干公家浪費現象，包括：“公款大吃大喝”、“公款旅游”、“樓堂館所建設”、“公務用車”、“領導干部出訪活動”。其實，這些肯定也還不完全，其他比較常見的公家浪費現象還包括離退休干部的保障及各種接待支出等。

公家浪費現象的多層次原因分析

公家浪費現象蘊含著雙重性質：一是浪費，二是腐敗，而且都有一個共同特點，即使用的都是公家的錢、公共經費進行消費。這里的公共，主要包括政府和國有企事業單位。

由于使用公家的錢進行消費，其浪費和腐敗就有一些復雜的原因。這些原因可以劃分為三個層面。第一個層面的原因是源于公家消費的性質所蘊含的基本動機；第二個層面是源于我國特殊的財政預算和權力監督等體制性原因；第三個層面的原因則是我國特殊的傳統文化和社會風氣方面的。

由于公家消費使用的是公款，其中就蘊含著人類的基本人性和一般動機原因。經濟學看待人性，除了認為人是理性人之外，人還有機會主義傾向（opportunism）。由于使用公家經費消費，絕大多數人自然而然就會產生出占公家便宜、慷公家之慨的動機。湖南老俵有一句諺語，“崽賣爺田不心疼”，說的就是這個道理，很形象、生動。

由于這種基本動機的存在，在進行公款消費時一般就會導致浪費甚至過度浪費的現象。例如，故意多點菜，點名貴的菜，上名煙、名酒等等。此外，這種動機也會進一步產生損公肥私、公為私用的腐敗行為。

由于公家消費的這一基本特點，當然就應當盡可能地壓縮公家消費的規模。此外，對于許可的公家消費，也應當施以嚴密的管理和監督措施。如果有了這些措施，公家消費中的浪費和腐敗問題就會得到控制，至少不會如此的嚴重甚至泛濫。這些制度或體制上的原因主要包括三個方面：一是財政預算制度上的原因；二是公權力得不到有效監督的原因；三是一些制度和體制上的不合理的原因。

我國的財政預算制度是比較特殊的，有三大特點。一是總體預算劃分為預算內和預算外兩部分；二是預算精細化的程度比較低；三是預算公開程度有限。這三大特點的疊加和互相助推，就導致公共預算制度漏洞太多，很難起到應有的管控作用。特別是對于預算外資金，通常不會納入人大批準的范圍。由于預算精細化程度有限，即使是納入人大監督范圍的預算內部分，也難以得到監督。同樣是由于預算精細化程度不足，即使是公開的那部分預算，作為外部監督者的老百姓和媒體由于信息不對稱，也難以起到應有的監督作用。很典型的例子就是政府機關的“三公”經費。即使是現在實施了單列和公開，由于公開的是總數，人們很難從中看出什么問題。但如果“三公”經費的預算和決算是精細到項級或款級科目，就不一樣了。以某個部委的“公車”預算為例，假定公開的是某年購買的新車情況，公開的信息包括購買新車的品牌、排氣量大小、購買數量、單價和總價，那就能看出一些問題。例如，是否存在超標準配車、高價采購等問題。但如果是一個總數，這些問題就不得而知了。

我國公權力的基本特點就是溫家寶總理多次講到的“權力過分集中而又得不到有效監督”。各級領導干部，特別是主要領導干部，手中都有很大的權力，同時自由裁量幅度也很大。對于主要領導干部的典型描述就是：決策一言堂、用人一句話、財務一支筆。即使是一般的干部，特別那些關鍵崗位上的干部，個人手中也往往擁有或多或少的權力，有較高的集中度，難以受到制約和監督。在公家消費的浪費和腐敗上，權力得不到有效監督的原因會起很大的作用。

第三個層面的原因是文化和風氣方面的，包括禮尚往來的文化、“面子”文化以及鋪張浪費、奢靡的風氣等等。這個層面的原因不僅對于公家消費中的浪費和腐敗產生影響，當然也會對非公家消費中的浪費和腐敗產生影響。正如，商務宴請、民間消費中也有不少浪費甚至腐敗的問題。

治理公家浪費現象的對策與建議

針對我國公家浪費現象的特殊性，基于三個層面的原因分析，我提出以下五個方面的治理對策與建議。

第一，大幅壓縮公家消費的規模。鑒于公家消費的基本特性，壓縮公家消費的規模就是一個最基本的治理對策選擇。老實說，到底我國公家消費的總規模以及其中的不適當部分有多大，至今也沒有完整、明晰的財務統計數據。因此，要制定壓縮政策，首先就需要提供這方面的財務統計數據支撐。政府和國有企事業單位的財務部門應當提供這方面的數據，以供各級政府領導層決策時參考。當然，為了接受社會的監督，向社會公開也是應當和必須的。

第二，對于許可的公家消費要制定嚴格的管控制度。在這方面，很多國家都有比較成熟的經驗和作法可資借鑒。總的原則是，讓花公家的錢很不容易，甚至申請、審批、報銷程序十分繁瑣，讓那些想通過花公家錢以謀取私利的人退避三舍。例如，一些國家在公務招待上就有十分嚴格甚至苛刻的規定，事前有多重審批，事后報銷要提供“透明發票”（在消費金額之外要附上消費的清單），此外還需要另行提交書面的報告，在報告中寫明被招待人員、招待事由、招待的目的和效果等等。

第三，針對制度層面的原因實施有針對性的改革，包括改革完善我國的財務預算制度，通過制度建設破解權力得不到有效監督的難題，改革那些不合理的制度和體制等等。關于旨在有效監督權力制度建設，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上的講話中有一個很重要的精神，那就是要“把權力關進制度的籠子里”。如果真編織成了這樣的、科學的制度“籠子”，權力是能得到有效監督的，因為不少國家已經做到了。這表明已經不存在什么理論上的難題了，重要的是改革的決心和改革的策略。

第四，公開透明。對于所有的公家消費項目實施徹底的公開和透明是一個簡便易行的對策。前兩年，四川白廟鄉有一項創新，不僅公開鄉政府的所有支出，而且公開到具體的細節，包括一次招待的具體花費和細目，被網友稱為“全裸”鄉政府。這個鄉就在很大程度上解決了公款招待過度甚至失控的問題，招待支出也大大減少。

第五，展示自上而下的榜樣的力量。在任何的國家，榜樣的力量都是重要的。在我國，由于特殊的體制和文化的緣故，這種作用就更為重要。十八大以來，習近平總書記多次講到“打鐵還需自身硬”。十八大之后，中央很快就制定出臺了關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”，而且明確寫上“首先要從中央政治局做起”。隨后習近平總書記在視察廣東時就率先垂范，先做到了。如果沒有這種榜樣作用，定的規矩上面首先做不到，或者對下要求嚴，上邊搞特殊、搞例外，那肯定沒有任何效果。但顯然，僅僅依靠這種榜樣作用很難可持續，而要做到可持續，就要下大力氣發展我國的民主政治。只有確立了一套完善的制度，使我們的各級領導都不得不，而不是想不想堅持良好的作風，治理公款消費中浪費和腐敗問題的效果就可以長期保持了。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授、北航廉潔研究與教育中心主任）

責編/杜鳳嬌 美編/石玉