國有企業內部控制存在的問題及對策

熊曉玲　丁曉偉

【摘要】 國有企業在經營管理中執行內控制度，既是國資委為降低國有資產經營風險、提高國有資本盈利能力而對中央企業提出的具體要求，也是國有企業進一步發展必須采取的管理手段。通過幾年的運行，國有企業在內控制度執行過程中取得了較好的成果，但在以下幾個方面還存在問題：一是對內控認識存在誤區；二是企業內控設計存在缺陷；三是企業內控環境存在問題；四是企業內控運行存在問題。解決國有企業內控問題，既要從實際情況出發，也要向國際規范趨同，從體制和制度入手，把握內控的本質，把道德規范和行為準則融合于內控中，在實踐中不斷探索、完善內控管理，以發揮內控在國有企業的作用。

【關鍵詞】 國有企業； 內部控制； 內控管理

隨著市場經濟的發展，企業執行內控制度，提高控制經營風險能力，既是企業生存發展的內在需求，也是社會對企業的客觀要求。國有企業在經營管理中執行內控制度，也是國資委為降低國有資產經營風險和提高國有資本盈利能力而對中央企業提出的具體要求。通過幾年的運行，國有企業在內控制度執行過程中取得了較好的成果，但仍然存在值得探討的問題。

一、內部控制存在的部分問題

（一）企業內控認識存在誤區

對內部控制的認識還停留在初始階段，與市場經濟發達國家相比有明顯的差距，與內控制度的實質要求也相距甚遠。有的企業認為內部控制就是內部監督，把內部控制看作是各種手冊、文件和制度的匯集，關注手冊編制、文件制定和制度匯編；有的企業把成本控制、資產安全控制等視為內控制度，一味在控制成本支出和保全資產數量上做工作；更有部分企業甚至對內部控制的認識還處于啟蒙階段，認為企業的內部控制就是加強會計監督，企業的內部控制僅局限于會計控制。產生認識誤區的主要原因是：我國市場經濟發育不全，國有企業處于行業壟斷地位，內部控制制度執行起步較晚，國有企業一股獨大、社會化（股東社會化）程度低，國有企業的社會監督體系不健全。如風險管理方面，沒有建立有效的內控考核監督及評價機制，忽視對內控執行情況及內控制度的檢查評價，從而使內控制度執行力度不夠，走過場、搞形式等現象不同程度地存在，內控管理的作用沒有完全發揮。

（二）企業內控設計存在缺陷

內部控制，是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。（《企業內部控制基本規范》），內部控制包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五個要素。企業內部控制制度是由管理當局為實現其管理目標而建立的。內部控制框架與公司治理機制的關系是內部管理監控系統與制度環境的關系。目前許多企業雖然設立了董事會、監事會，但在實際工作中，董事會、監事會或內部監督機構（監督機構的職責權限、工作流程不完善，監督人員的業務素質參差不齊、工作責任不落實）的監控作用嚴重弱化，企業未能從根本上建立符合企業發展戰略的公司治理機制。許多國有企業建立的內部審計機構沒有發揮應有的作用，或者內部控制不是由審計機構監督執行，缺乏有效的控制措施，產生了大量無為的內耗，無形中增加了經營風險，提高了經營成本，降低了盈利能力。

國有企業特別是大型國有企業，管理層級多，機構臃腫，經營范圍廣，市場相對壟斷。在設計內控時，沒有把內控本身的內在要求作為出發點，也就是未將企業內部控制目標設置作為前提，未能對企業存在的風險事項和風險點進行有效識別，未能對企業風險事項的危害程度進行全面評估，更未針對企業存在的風險事項提出具體的應對措施。往往從自身現有條件出發，不能對自身的機構設置進行評估改進，不能對組織執行程序進行調整，不能對有效文件進行認真梳理，僅根據《企業內部控制基本規范》和參照國外相關企業的內控手冊，聘請中介機構、組織相關部門編寫一本企業的內控手冊，以此作為內控管理的全部，忽視了內控的本質要求，內控設計先天不足，內控手冊可執行性不強。

（三）企業內控環境存在問題

按照《企業內部控制基本規范》的界定，內部環境包括治理結構、機構設置及權責分配、內部審計、人力資源政策和企業文化等。由于對內控認識不足、制度設計存在缺陷，致使企業內控管理中的內部環境存在問題：第一，治理結構不完善，因國有企業的壟斷地位，致使其在治理結構的選擇和管理制度創新上存在先天不足；第二，機構設置僵化和權責分配不清，組織機構的設置不能因市場變化而及時調整，責任分配不能按業務類別實施；第三，內部審計發現的問題不能從源頭加以解決；第四，在人力資源配置上無法與民營企業或社會公眾企業的靈活相比，因人設崗；第五，管理制度不能有效執行，或者制度的執行是有選擇地執行，企業文化建設沒有長遠規劃，而要隨高級管理層的人員變化而不斷調整，領導層授權和人事管理更是因主要領導人的換屆而頻繁變化。由于國有企業處于各級政府部門的管轄之下，其內控管理的外部環境也存在問題：首先，國有企業既要承擔社會責任（社會穩定的責任），也要承擔經濟責任（國有資產保值增值的責任）；其次，各級政府為追求政績，無論是在企業經營規模、管理方式、利稅交納級次等各個方面都會或多或少地對企業進行行政干預，致使企業在經營管理中不能完全按照市場經濟規律的要求約束自己的經營行為。

（四）企業內控執行存在失控帶

國有企業的內控制度基本沒有中介機構獨立完成的，都是由其相關部門參與編制而成。在制度編制過程中，國有企業的慣性思維方式、免責意識（推卸責任意識）、權力分配方式等不可避免地影響了內控制度編制的科學性。在執行過程中，更是職責不清、考核不嚴、執行不力、流于形式。具體表現在：1.風險管理不規范，對風險的管理往往僅重視案件的風險點，未能對企業所有業務存在的風險進行制度化、常態化的管理，使內控的執行過程出現斷層。2.管理權責不清晰。由于企業組織形式與內部機構設置不符合現代企業制度的要求，管理層權責交叉、部門職責交叉。迄今為止，國有企業的人事組織部門基本不能給內部部門明確而具體的職責分工或職責界定。由于“人治”現象的存在，企業普遍存在誰都能管又誰都不管的“真空地帶”。當這些地帶出現問題時，管理層之間、部門之間因溝通不及時、信息不暢、權力之爭等，不可避免出現互相推諉扯皮的現象，問題最終也不會得到很好的解決，一般都是不了了之，即使問題得到暫時解決，以后類似的問題還會層出不窮。3.激勵約束機制不健全。健全有效的激勵約束機制是保障企業內控有效運行的基本條件。在國有企業中，激勵機制的運行往往超出了范圍，而約束機制又往往不能有效運行，盡管國有企業特別是大型國有企業的各種制度絕對要超過任何世界級的知名企業，各種檢查考核方式較全面，檢查考核次數超過任何其他類型的企業，檢查考核的覆蓋面也做到了全覆蓋，但對于檢查出的問題，基本歸咎于客觀因素，考核評價泛泛而談，不能真正觸及問題的實質，沒有認真檢查、不觸及問題實質的考核根本無法保障內控的有效運行。4.預算管理不規范。很少有企業能按照市場的變動趨勢來編制預算，大部分企業只是按照上級的指標來安排預算，上級的指標分解也缺乏可靠的依據，對下級預算執行過程中存在的問題，一般都要求解決在基層，上級往往回避下級存在但自身無法解決的問題，上級預算指標設計脫離實際。長期以來，下級單位為了自身的“政績”，在基層業務預算編制過程中，也是按照相關領導人的意愿來編制，預算的內部人控制現象經常出現，預算只是作為一種形式體現在整個經營過程中，沒有體現預算管理的嚴肅性，更談不上預算管理的科學性。

二、完善國有企業內控管理的對策

內控制度引進我國十幾年來，在國有企業出現的各種問題或現象不是偶然的，這與國家對國有企業的監管缺位有關，更與國有企業內部“人治”現象泛濫有關，要逐步解決這些問題，應采取以下相關對策：

（一）解決企業的公司治理機制問題

完善的公司治理機制，能有效解決企業與股東及其他利益相關者之間的責權利分配問題。股東要授權給企業管理當局管理企業，采取措施保證管理當局從股東利益出發管理企業，能夠獲取足夠的信息判斷股東期望是否能真正得到實現并在管理當局損害股東權益時有權采取必要的行動，同時企業高級管理層為履行對股東的承諾、承擔自己應有職責所形成的責權利在內部各部門及有關人員之間進行分配。在國有企業，由于公司制企業中所有權還相對集中，企業的實際控制權掌握在管理者手中，而真正的出資人——國家在一定程度上已被貶到僅是資本提供者的地位。這種情況下，更要建立和完善良好的內部控制框架，監督公司法人主體正確處理國家和各利益相關者關系，實現公司治理目標。

（二）解決內控管理的定位問題

在我國當前政治經濟體制條件下，國有企業將內部控制相關規范的制定作為完善企業公司治理及國有企業改革的重大舉措，在既符合我國國情實際又趨同于國際規范要求的基礎上對內部控制進行補充修訂，既要從完善現代企業制度和改變國有企業內控管理現狀的高度來給國有企業的內控管理進行定位，要改變從基礎制度審計的角度去考慮問題，不能滿足于對相關制度的修修補補、刪刪減減，也不能全盤照搬美國COSO報告的條文。內控制定部門和實務操作部門既要充分考慮國內企業的各種限制條件，又要具有發展的眼光，以避免內控制度在今后運行過程中頻繁修訂，從而影響規范的穩定性和可操作性。

（三）解決企業管理層權責分配問題

國有企業高級管理層權責分配一直不穩定，既有政治因素影響，也有體制因素影響，不能有效推行不相容崗位分離制度（職務不兼容制度），高層管理人員中權責交叉較為普遍，使得管理人員之間制衡力度銳減。主要管理成員大權獨攬，在企業內部幾乎無所不能，且常常集控制權、執行權和監督權于一身，并有較大的隨意性。權責交叉容易造成“好事人人愿管，責任無人承擔”的現象。在企業經營決策如市場分配、產品定位、投融資、資金調撥、資產處置等方面出現的問題重要原因在于權責分配交叉、權力制衡薄弱。因此，建立內部控制框架首先要在組織機構設置和人員配備方面做到管理者各盡其責，相互制衡。

（四）解決企業道德規范和行為準則問題

內控的執行者是包括企業管理層在內的全體員工，內控激勵和約束的對象也是全體員工，基于現狀而構建的內控只是一個被動的制度。就國有企業而言，企業的道德規范和員工的行為準則有著一定的基礎，但停留在口頭上的要多于落實在實際行動上的，為此，要把道德規范和行為準則有效融合到內控中去，避免在道德規范與行為準則建設中的空洞說教，應根據內部控制結構的要求，針對各崗位的特點建立起具有操作性的道德規范與行為準則體系。

結束語

解決國有企業內控存在的問題，既要從實際情況出發，也要向國際規范趨同，從體制和制度入手，把握內控的本質，把道德規范和行為準則融合于內控中，在實踐中不斷探索、完善內控管理，以發揮內控在國有企業的作用。