中國式農(nóng)村“圈地”如何不走偏

楊燕綏

農(nóng)民利益所在不是分田到戶和個體耕種，也不是離土進(jìn)城打工，而是成為土地及其價值的真正擁有者

保障農(nóng)民的土地權(quán)益勝過回歸土地私有化，現(xiàn)代農(nóng)民的前景將是田園經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的主人

家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地經(jīng)營模式如何向集中經(jīng)營、規(guī)模效應(yīng)和農(nóng)工商綜合體轉(zhuǎn)移，在轉(zhuǎn)移過程中如何保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)，并將土地使用權(quán)上升為土地收益權(quán)，是中國社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要問題之一。今年中央一號文件，專門用很大部分篇幅述及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機(jī)制、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等方面，對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)戶承包耕地、農(nóng)村集體土地制度等改革熱點(diǎn)，文件一一進(jìn)行回應(yīng)。其中明確鼓勵和支持農(nóng)村承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作社流轉(zhuǎn)，這為農(nóng)村土地向集中經(jīng)營、規(guī)模發(fā)展指明了方向。

兩難困境：

分田到戶的土地私有制時過境遷，回歸“一大二公”又將重蹈人民公社覆轍

耕者有其田，顧名思義即指將高度集中的土地分給農(nóng)戶，由農(nóng)民擁有土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，即個體化的土地私有制。這種思想源于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，工業(yè)化的思潮推動了圈地運(yùn)動，土地集中、機(jī)械耕作和追求規(guī)模效應(yīng)是大勢所趨，這使得耕者有其田的思想賦有了新的含義，無論土地歸公或者入股，耕作方式變了，但農(nóng)民仍是土地的主人，其權(quán)益不變。中國未經(jīng)過資產(chǎn)階級產(chǎn)權(quán)革命，產(chǎn)權(quán)規(guī)制尚不發(fā)達(dá)，新民主主義土地革命后迅速實(shí)現(xiàn)了土地公有化，農(nóng)民擁有使用權(quán)，但在土地歸公、入股或者集體經(jīng)營的情況下，如何保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)，法制尚不健全，侵犯農(nóng)民權(quán)益的事件時有發(fā)生。分田到戶的土地私有制已經(jīng)時過境遷。歷史不能開倒車。

1978年改革開放后，將“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合”的基本經(jīng)營制度寫入了憲法。21世紀(jì)全球進(jìn)入第三次工業(yè)革命，一家一戶的土地經(jīng)營模式阻礙了新技術(shù)的應(yīng)用，難以獲得規(guī)模效應(yīng)和競爭力，如簡單地回歸“一大二公”的道路，人們擔(dān)心重蹈人民公社的覆轍。再次“圈地”的道路如何走，中國共產(chǎn)黨人面對一次挑戰(zhàn)。

今天的中國正在從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型，與120年前的德法的社會情形非常近似，不同的是中國還同時面對信息化和第三次工業(yè)革命的挑戰(zhàn)。幾千年的封建文化仍然影響著中國，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的意識殘余和現(xiàn)代工業(yè)的理念發(fā)生了強(qiáng)烈的沖擊。馬克思恩格斯的思想至今閃閃發(fā)光，指導(dǎo)共產(chǎn)黨人推動社會進(jìn)步，中國改革開放意在發(fā)展社會生產(chǎn)力，更在于取得意識形態(tài)的進(jìn)步，欲求經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快的持續(xù)發(fā)展，保障農(nóng)民土地權(quán)益是今后幾年的（2020年實(shí)現(xiàn)小康社會）重中之重的任務(wù)。

英國圈地后的農(nóng)民福利：

失地農(nóng)民成為工人和市民，繼而享有國家福利

15世紀(jì)英國土地有主人，耕者有其田，在農(nóng)奴制解體的過程中，資產(chǎn)化的新貴族通過圈地發(fā)展了紡織業(yè)、交通業(yè)和商業(yè)，使封建土地私有制變?yōu)橘Y本主義土地私有制，英國的封建貴族（土地貴族）不夠強(qiáng)大，資本貴族（金融貴族）卻是工業(yè)革命的先鋒。1640年資產(chǎn)階級革命爆發(fā)后，1688年英國政府即承認(rèn)了圈地運(yùn)動的合法性，一面強(qiáng)迫失地農(nóng)民做工、禁止他們流浪，一面推動濟(jì)貧的社會政策。自由流動和廉價勞動力是英國建造資本主義大廈的基石，即“人口紅利”。

英國資本貴族推動了土地貴族和金融貴族的妥協(xié)，資本和勞工的妥協(xié)，失地農(nóng)民成為工人和市民，繼而享有國家福利。具體路徑如下：1531年規(guī)定地方官吏對其轄區(qū)內(nèi)急待救濟(jì)的老弱貧民予以調(diào)查登記，發(fā)給執(zhí)照，允許其在指定區(qū)域內(nèi)行乞；1536年建立由政府主辦的公共救濟(jì)計劃，責(zé)成各教區(qū)負(fù)責(zé)供養(yǎng)教區(qū)內(nèi)住滿三年不能工作的貧民；1563年國會法律規(guī)定，每戶人家應(yīng)依其財產(chǎn)收入按周繳納稅捐以救貧民；1597年國會法律規(guī)定，教堂執(zhí)事并推選戶主四人充任貧民監(jiān)督，設(shè)救濟(jì)院以收容不能工作的貧民，父母子女在法律上有相互贍養(yǎng)的責(zé)任；1601年伊麗莎白女王將以前各項(xiàng)救濟(jì)法令編纂補(bǔ)充成法典頒布，即《濟(jì)貧法》（PoorLaw），規(guī)定教區(qū)對沒有親屬的貧民承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任；還有1802年《童工保護(hù)法》、1831年《選舉法改革案》、1833年禁止實(shí)物工資的《工廠法》、1847年《10小時工作日法》、1885年皇家《窮人居住條件報告》、1908年《養(yǎng)老金法》、1942年貝弗里奇報告（《社會保險及有關(guān)的服務(wù)》）、1944年《教育法》等；最終1948年英國向世人宣布建成了“福利國家”。總之，英國式福利國家是“弱封建、強(qiáng)資本”和農(nóng)民（工人階級）妥協(xié)的社會產(chǎn)物。英國人利用2012年奧運(yùn)會開幕式上的重要時刻，將工業(yè)革命和健康福利作為奉獻(xiàn)人類的經(jīng)典產(chǎn)品再次展示給全世界。

恩格斯“失地農(nóng)業(yè)工人”的思想：

保障農(nóng)民的土地權(quán)益勝過回歸土地私有化

1894年恩格斯在《法德農(nóng)民問題》一文中贊成法國社會黨人的《土地綱領(lǐng)》， 這里將農(nóng)民稱為“失地農(nóng)業(yè)工人”。第一，認(rèn)同土地集中生產(chǎn)的工業(yè)化趨勢，試圖以農(nóng)民集體所有制取代農(nóng)場主的私有制；第二，以農(nóng)民身份爭取土地權(quán)利，包括土地工業(yè)化后的工人權(quán)利，具體內(nèi)容為：由工會和市鎮(zhèn)委員會決定最低工資；建立農(nóng)村工商業(yè)仲裁法庭，半數(shù)成員來自農(nóng)業(yè)工人；將土地交農(nóng)業(yè)工人共同耕種；規(guī)定養(yǎng)老金和殘廢撫恤金，費(fèi)用來自對大地產(chǎn)的征稅，作為特別稅支出。

馬克思恩格斯維護(hù)失地農(nóng)民利益的思想精華在于，既要承認(rèn)土地集中生產(chǎn)的大趨勢，又要保護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)，即農(nóng)民土地權(quán)益保障。他們主張建立有農(nóng)民參與的治理機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民就地建設(shè)農(nóng)工商結(jié)合的安樂家園，農(nóng)民享有國家福利。在工業(yè)化提升了“耕者有其田”的內(nèi)涵之后，農(nóng)民利益所在不是分田到戶和個體耕種，也不是離土進(jìn)城打工，而是成為土地及其價值的真正擁有者，即田園經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的建設(shè)者和受益者。

恩格斯的“無地農(nóng)業(yè)工人”定義具有農(nóng)民和工人的雙重特征。不同于中國今天的農(nóng)民工，他們不需要離開土地，在集體的土地上建設(shè)工業(yè)化家園；也不同于中國今天的失地農(nóng)民，他們擁有土地使用權(quán)和收益權(quán)，同時擁有工人的就業(yè)保護(hù)和福利保障。農(nóng)民工和失地進(jìn)城農(nóng)民都是中國粗放發(fā)展階段（城鄉(xiāng)分割）的短期現(xiàn)象，是農(nóng)民群體中的一部分。國家“十二五”規(guī)劃將保障民生和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從粗放發(fā)展到精細(xì)發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌共進(jìn)，以避免重蹈印度的舊轍。保障農(nóng)民的土地權(quán)益勝過回歸土地私有化。可以預(yù)見，在中國城鄉(xiāng)整合發(fā)展的進(jìn)程中，現(xiàn)代農(nóng)民的前景將是田園經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的主人。

農(nóng)民土地權(quán)益：

可以入股分紅、直接就業(yè)和享有集體福利，即三重收入

農(nóng)民土地權(quán)益即指農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)的集合。 第一，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)益。根據(jù)《憲法》第十條關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的原則，修訂《土地法》，寫入農(nóng)民土地權(quán)益定義，無論是集體耕作、還是個體耕作，無論是歸公（國家征地）、還是入股（集體經(jīng)營），農(nóng)民的土地權(quán)益作為公民合法財產(chǎn)不可侵犯。

第二，依法建立農(nóng)民土地權(quán)益保障制度。依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)益包括農(nóng)村居民的生活成本、發(fā)展成本和土地收益，統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)，用于保障基本生活安全、接受教育、促進(jìn)就業(yè)、住房保障、醫(yī)療保障等；依法規(guī)范保障模式，包括貨幣補(bǔ)償、機(jī)會優(yōu)先、服務(wù)提供等；用以指導(dǎo)中國的現(xiàn)代土地革命的實(shí)踐，令農(nóng)民從擁有土地使用權(quán)到擁有土地價值，讓集體土地的價值等同每個農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民土地權(quán)益的保障方式，根據(jù)土地征用模式和個人財務(wù)生命周期確定，包括安置就業(yè)、福利補(bǔ)償、參股分紅等。

第三，制定農(nóng)民土地權(quán)益計算方法和模型。在保障農(nóng)民土地權(quán)益達(dá)成法律共識、理論認(rèn)知、計量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，研發(fā)計算該權(quán)益的測算工具，以便比較準(zhǔn)確的預(yù)測征地成本和補(bǔ)償成本，避免補(bǔ)償不到位、不一致、不公平、不透明、不落實(shí)，缺乏統(tǒng)籌的、長效的制度安排，失地補(bǔ)償從幾年青苗價格到幾萬元、幾十萬元，還有依賴中間盤剝過活的食利群體。補(bǔ)償金額少則無法保證他們的生活，補(bǔ)償政策亂則引發(fā)攀比現(xiàn)象，補(bǔ)償金被盤剝則引起社會動亂，補(bǔ)償金用盡后返貧的人數(shù)在增加，照此下去則可能成為中國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的“黑洞”，直接影響經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展的宗旨。

在土地歸公即國家征用的條件下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)個人財務(wù)生命周期測算農(nóng)民的生活成本、發(fā)展成本，對農(nóng)民的土地權(quán)益進(jìn)行當(dāng)期補(bǔ)償和負(fù)債管理。在此基礎(chǔ)上通過立法和制定相關(guān)政策，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方法，避免隨意定價和反復(fù)無常的做法。

在國家征用土地的情況下，農(nóng)民的土地權(quán)益將通過再分配轉(zhuǎn)化為促進(jìn)就業(yè)的服務(wù)和福利收入，不再直接享有土地經(jīng)營的紅利收入。在集體聯(lián)合生產(chǎn)的情況下，農(nóng)民在參與管理的基礎(chǔ)上，可以入股分紅、直接就業(yè)和享有集體福利，即三重收入。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士生張弛對此文亦有貢獻(xiàn)）

責(zé)編/劉廣為 美編/石玉