村民自治的監管困境

鄔佩怡

【√】由于我國實行村民自治，因而在某種程度上使得村官受上級鄉、鎮黨委、政府的制約較小，而這一監管空白則為村官犯罪的滋生提供了土壤

“你問我有多少物業？我也不清楚，但有錢是肯定的，前幾年深惠路改造，政府就賠了一個億現金給我。”這是深圳市龍崗區南聯社區股份合作公司副董事長、南聯社區工作站原常務副站長周偉思在被舉報坐擁20億家產后對媒體講述的一句話，他表示自己的財富是多年積累而來，愿意接受調查。

周偉思講這段話時絕對不會想到，就在2013年除夕的前一天下午，深圳市檢察院反貪局偵查人員前往深圳市第三看守所向“巨富”周偉思出示逮捕證，并宣布逮捕。此時，距離其對外發布“無罪”言論還不到三個月。

檢察機關的資料顯示，僅在南聯社區的一次舊城改造項目中，周偉思因動員拆遷戶降低補償數額、接受開發商補償條件，為該房地產公司的拆遷節省了大量資金，并加快了該舊改項目的推動進程，該房地產公司為表感謝給了他逾千萬元人民幣的“好處費”。

盡管實踐中如周偉思這般“巨富”的貪腐村官極為少見，但近年來不斷落馬的村官們已然使“別拿村官不當干部”的戲謔之詞成為現實。

在石武（石家莊至武漢）鐵路建設中，武漢市黃陂區蔡店鄉港口村4名村干部貪污約25萬元征地補償款；北京市通州區永順鎮焦王莊村的村支部書記藺寶林伙同其他村干部以企業改制為借口，打著經濟開發的幌子，侵吞集體財產上億元；廣州市白云區棠溪村崗貝經濟社梁某等18名村社干部瓜分647萬元行賄款，等等。頻發的村官貪腐案件讓許多公眾都無法淡定：小小村官怎會享有如此大的權力？其貪腐的空間究竟在哪里？為什么村官濫用權力的現象會頻頻發生？究竟我國法律對村官行使職權有無監管制度設計？

自治游離于監管之外

事實上，自1982年憲法確立村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位以來，我國廣大農村已經普遍建立了以村民委員會、村民會議或村民代表會議為主要載體的基層社會管理體制。隨著《村民委員會組織法》和《村民委員會選舉法》的出臺，村民委員會活動的相關監督機制也都有了相應的規定，例如村務公開制度，但這些制度卻始終都沒有運轉起來，甚至會有監管盲區的情況存在。

山東省濰坊市昌樂縣檢察院反貪局偵查二科科長卜祥軍告訴記者，村官們之所以可以肆無忌憚地貪腐，很大程度上是因為村務公開制度的缺位。“在辦案過程中我們了解到，許多村民對相關的惠農政策了解甚少，有的甚至不知道土地復墾由財政撥款，工作組也從來沒有公開過相關賬目。”

“除了村務公開有缺位，許多規章制度也只是‘寫在紙上，貼在墻上。土地復墾項目由土地部門審批，審批之后再交由鄉鎮政府負責完成，土地部門就不再過問。而鄉鎮政府雖然設有專門的資金賬戶，由專人負責，但對資金的審批和使用監督不嚴，工作組報什么批什么，不核實也不審計。”在卜祥軍看來，監管流于形式，勢必會導致腐敗。

監管為什么會流于形式？

“基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度，這些年來，村民自治在很大程度上促進了我國農村事業的發展。然而，我們過去比較注重自治的形式，在某種程度上忽略了對村官權力的約束，因此村官雖非手握重權，但其能力卻不容小視。”中國人民大學法學院教授楊建順告訴記者，由于我國實行村民自治，因而在某種程度上使得村官受上級鄉、鎮黨委、政府的制約較小，而這一監管空白則為村官犯罪提供了土壤。在他看來，村官犯罪現象增多的一個很重要的原因則是權力不受監管，而村官權力不受監管的一個很重要的原因則是村官并非行政編制。

“‘自我管理、自我監督、自我服務是基層群眾自治的一個基本理念，但也正是這個崇高的理念使得監管出現了空白，因為自治和監管在某種程度上是一種悖論。”楊建順告訴記者，鄉、鎮政府與村委會之間是一種指導關系，起引導、支持和示范作用，他們不能直接干涉村民的自治活動。

在楊建順看來，我國村官的權力來源于憲法規定的群眾基層組織的自治權，保障、制約這種權力的也應是村集體的自治權。然而，村官由村民直接選舉產生，從村民自身來說制約有一定的困難，同時村的上級機關鄉鎮多數情況是鞭長莫及，因而出現了村官權力制約的“真空”。“也因為這樣，我國目前對村官協助政府從事公務的行為缺乏有效的監督制約機制。”

“這個問題的出現在一定程度上抹黑了我們現在正在進行的一項探索，那就是如何加強行業、中介組織的自律監管。我們常說政府該管的要管好了，不該管的就要放權于民，但放權于民后如何保障自治組織的陽光運行？”楊建順告訴記者，村官貪腐現象的出現提出了一個新的課題，那就是如何在自治和監管間尋找平衡。

唯有切實落實制度

“村民自治與行業組織自治還不一樣，行業組織的監管制度可以由法規、規章來確立，但要想完善村民自治的監管機制，就只能是制定或修改法律，因為村民自治是憲法確立的一項基本政治制度。”在楊建順看來，拋開在制定監督制約機制時如何平衡與自治理念這一問題不考慮，相關法律的制定與修改也需要一定的時間。“在法律制度構建好之前，要在一定程度上遏制村官腐敗，可行的做法是細化、落實目前村民自治制度的相關內容。”

在趙宏剛幫關系戶多獲得拆遷補償款、詐騙國家停產停業補償款一案中，根據昌平區政府針對七北路改擴建拆遷工作的規定，拆遷員負責向被拆遷戶解釋拆遷政策，根據評估單上評估公司確定的產權人與被拆遷戶商談拆遷協議，拆遷協議應現場簽訂。簽訂的時候，拆遷工作組成員應該全部到場，由拆遷員負責填寫拆遷協議內容。而停產停業補償款由拆遷公司決定是否發放。發放的具體要求是，被拆遷戶手續齊全，沒有任何產權爭議、在實際經營中、有營業執照、有納稅證明。拆遷員應到現場核實拆遷房屋是否實際用于生產經營。對于拆遷公司確定的停產停業補償款，沙河鎮政府和昌平區市政市容管理委員會都應當進行審核和監督。

很顯然，在七里渠南村的拆遷過程中，拆遷工作組并沒有完全按照這樣的要求去做。負責七北路拆遷評估工作的評估事務所法定代表人證實，給劉尚榮增加了5萬元補償款，而其增加項目大部分是在入戶測量后增建的，按規定不應該再得到補償，但該拆遷員也沒有按照拆遷細則去現場核實營業執照的注冊，只是咨詢趙宏剛就認定了。

事實上，實踐中流于形式的約束機制比比皆是。我國目前對村民委員會行使權力的監管制度就只有村務公開制度，而幾乎所有的村官犯罪案件中村務公開都沒有得到落實。采訪中，不論是學者還是一線檢察官都認為，在對村委會行使職權的監管方面還需要引入一些行政法上規定的內容，如知情權、聽證制度，等等。

“村務、政務公開不是簡單地將條條框框寫在宣傳欄中，而是要用制度規范重大事項的決策，要時時啟動監督機制，確保權力在陽光下運行。”在北京市人民檢察院第二分院反貪局辦公室劉敬新看來，涉及群眾切身利益的問題應公開并接受群眾監督，以保障群眾的知情權，進而實現參與權；同時，要引入聽證會制度、咨詢論證制度、決策方案評估制度、決策前公示和投訴制度等，以提升決策的科學性、民主性。在她看來，村集體、鄉鎮政府政務公開不應僅停留在形式上，而應落實到每一項工作中。“實行村務公開，就要讓每一位村民均有權查詢村集體事務的辦理情況。”

“要加強對工程監督，農村資金中有相當部分是投入農村基礎設施建設，而工程建設歷來是職務犯罪的重災區。因此，要推行涉農工程招投標監理制、工程施工監理制和交工驗收監理制，必要時還可以引入涉農工程建設聽證制度，確保工程優質、群眾滿意。”而在村集體財務管理方面，四川省達州市人民檢察院反貪局局長熊斌認為要形成鄉（鎮）、村兩級雙重監督與管理的新型財務監管格局。

廣州市街道辦某副主任也針對基層工作規范化表達來自己的看法，他表明：“目前來看，社區工作中存在比較大的問題有三個：一是要完善社區工作立法，做到有法可依，統一機構和模式；二是要理順社區管理與社區居民自治的關系；三是要配備專門的社區工作隊伍，與社區居委會職能分開，并相應解決人員編制和經費問題。”

“還可以引入異地交流任職制度。實踐中，我們發現村官們從小生活的土地以及他們所熟知的‘鄉親、‘鄉情有時是其腐敗心理滋生的土壤。農村地區注重宗族關系、講究鄉鄰之誼，村官們在面對父老鄉親的請托時往往難以抉擇，非常容易出現權力尋租的情形。”在劉敬新看來，雖然農村實行村民自治，但倘若個別村委會組成人員是異鄉人，則可以在一定程度上減少權力的濫用。

治理村官貪腐的良方

“許多人說如果監督者中立公正、監管到位，貪腐也不容易發生。但老問題總在：誰來監督監督者？監督者的時間資源、金錢資源如何保障？面對金山銀山，再好的制衡機制也會失靈。”中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英認為，監管體制的構建并非是解決村官貪腐問題的良方。

據黨國英介紹，珠三角、長三角富裕地區的農村早已成立了村民監督委員會，過去還有村財鄉管制度和村財監督組織，但村官貪腐的問題依舊愈演愈烈。“我們的認識始終未能觸及要害。現在的問題是，傳統集體經濟制度存在弊端，村官權力的‘含金量過大。把權力關進制度的籠子，但問題是村官手中的權力含金量太大了，所以制度的籠子也要很大才能關得下權力。說到底，我們給自己設置了一套‘剪不斷理還亂的制度。”“經營性土地的利用、交易、定價，都需要實際使用土地的當事人按照風險和機會成本因素作出決策，決不能按‘少數服從多數原則去辦。”在黨國英看來，一個集體社區的公共土地（如道路等）需要實行集體產權制度，而集體成員的經營性土地則可實行成員可自由進退的按份共有制度或家庭所有制度。

“如果所有土地不論其公共性如何一律實行集體共同共有制度，那就是自找麻煩。如果土地制度不改革，農戶承包或使用的經營性土地還是按公權原則去配置，村干部還是越俎代庖，成天要管理或處置那些經營性土地，而農戶自己說了不算，那么，類似烏坎村發生的事情就還會上演。”黨國英認為，在村莊實行“政經分離”制度，讓村委會干部只負責村莊公共事務，把集體經營性資產的管理獨立出來，交給類似“股份社”這類經濟組織或許是目前比較可行的做法。

事實上，我國自上世紀90年代起，就有部分地區進行了此項探索，但目前的情況是村社會管理者與村經濟管理者常常是兩塊牌子、一套人馬。據了解，“20億村官”周偉思擔任村官的十幾年里，一直扮演著社區管理者、集體經濟管理者、個人企業家等多個角色，他是村官也是村屬企業的管理者，一手掌握著舊城改造的職權，一手掌握著土地和村民的信任，而這一現象在深圳甚至是全國的基層都很常見。

在周偉思案中，南聯小學段舊改項目緊鄰深惠路，商業價值巨大，這一點從開發商在樓宇外墻豎立的巨幅廣告“龍崗東門中心鋪王”便可看出。也正是由于這塊地皮未來的升值潛力，許多南聯居民在舊改之初便希望該地皮可以由南聯股份公司自己開發，或者與開發商合作開發。然而，這塊地最終卻以4000萬元的低價賣給開發商，許多村民都認為周偉思是促成這場交易的“幕黑推手”。

作為南聯社區常務副站長，周偉思的任務是協助政府做好舊城改造項目，做好開發商與當地居民之間的協調工作；而作為南聯股份公司的董事長，他的任務則變成了追求公司全體股東在舊改項目中利益的最大化。據了解，起初南聯股份公司擬成立居民談判小組全程介入與開發商的談判，以保障居民利益最大化，但這一角色最終卻被周偉思一人充當：一方面他給居民做工作，游說動員拆遷戶降低補償數額，接受開發商補償條件；另一方面他希望開發商盡量滿足少數拆遷戶要求，互惠互利，各取所需。周偉思的游說為開發商節省了大量資金，作為回報，開發商給了他逾千萬元好處費。

“村官兼任村屬企業的董事長或副董事長等，如果缺乏有效的監督和制約，加上村屬企業、股份合作公司等常存在一些管理失范、政企不分甚至家族式經營及控制等問題，挪用公款、受賄并損害村集體利益的情形就會經常發生。”深圳市檢察院一位檢察官如是說。

因此，“政經分離”的首要工作是讓基層工作者與經濟管理者身份脫鉤，斬斷其相互間的利益聯系。廣州市某街道辦副書記在談到如何解決和監督舊城改造混亂管理現狀時談道：“原有集體經濟組織有條件的，應當盡可能按《公司法》改制，擺脫原來那種政企不分的集體經濟組織模式，建立現代意義上的有限公司，真正進入市場體系運作，公司管理者完全可以按照市場規則追求企業利潤最大化。同時，社區管理和服務交由政府，按照《城市居民委員會組織法》及相關法規去配備一支與上述經濟組織沒有關系的基層工作隊伍，再由社區工作隊伍去推動和配合政府完成各項管理和服務工作。”

在這一點上，他與黨國英不謀而合。黨國英認為，在對村官實行“政經分離”制度后，第二步就是要對經濟組織本身進行改革。“先要有集體資產交易的公開平臺，提高經營管理的透明度。進一步再建立股份交易平臺，設立一整套規范，逐步使股份集中程度提高，讓‘股份社這類經濟組織最終轉變為股份公司或合伙企業，形成市場化經營主體。”在他看來，“誰的地盤誰做主”才是解決問題的關鍵所在。“要遏制村官貪腐問題，就必須讓每個農民都有處分自己事務的權利，要讓農民說了算。”