固本強基抓內控 財政監管上水平

徐守明　袁宏洲　劉剛

近年來，隨著農村綜合改革的不斷深化，對各類涉農資金監管已成為基層財政工作的主要職能。準確把握鄉鎮財政工作的特點，有針對性地加強財政內控機制建設，已成為公共財政建設中一項重要工作。

一、鄉鎮財政監管存在的問題

（一）對支農資金監管不到位。當前，鄉鎮財政對支農資金監管沒有全部到位。主要表現在兩個方面：一是監管職能不到位。鄉鎮財政監管的依據只是各級部門的文件，沒有一份綜合性明確財政監管職能的文件。加之條塊分割，很多涉農政策和資金都是由相關職能部門具體落實，部分項目資金存在擠占挪用等現象，鄉鎮財政處于一種尷尬的兩難局面，不管失職，管了有心無力很難到位，同樣要承擔監管的責任。二是監管工作不到位。由于一些制度在涉農資金發放流程上沒有發揮應有的作用，造成內控制度存在漏洞：滯留、截留、挪用專款資金，專款沒有全部專用；不按規范程序申報、撥付、發放補貼資金，少數財政人員利用制度漏洞，虛報、冒領、騙取補貼資金；不按規定要求，資金發放工作不透明，等等。

（二）鄉鎮財政財務管理不到位。一部分鄉鎮領導的財經紀律觀念淡薄。鄉鎮收支和日常財務管理很多沒有按照財政財務制度辦事，開支隨意性比較大，支出管理全憑領導“一句話”說了算，截留、挪用財政資金現象比較突出。同時，預算管理不規范，預算編制不科學，資金分配不透明，預算調整隨意性大等現象時有發生。有的鄉鎮財政資金監管意識不強，一定程度上存在“重資金分配、輕使用監管”，“重項目申報、輕后期監督”的現象，資金信息不通暢，專項資金游離于監管之外。少數鄉鎮財政收支矛盾突出，鄉鎮負債居高不下，有的鄉鎮負債余額已超過當年可用財力。

（三）鄉鎮財政內部控制不到位。主要表現在：鄉鎮財政工作崗位和工作流程內控制度不夠健全，存在制度空缺；主要崗位工作流程環節雖有制度，但是制度存在漏洞，不適應客觀實際要求；制度的預防性、約束性、系統性和可操作性有待提高，執行內控制度的長效機制有待形成。同時，抓內控機制落實的思路還不夠開闊，要求還不夠嚴格，措施還不夠得力，效果還不夠理想。

二、鄉鎮財政內控問題的原因分析

（一）鄉鎮財政職能多、任務重。目前，鄉鎮財政職能不斷增大，特別是惠農補貼政策多，補貼資金總量大、補貼項目近百個，涉及人員眾多。新農合、新農保、新農村基礎設施建設任務不斷增加，工作量大，人手不足，經費不足，鄉鎮財政往往應接不暇，疲于應付。目前凡是有財政資金的地方，鄉鎮財政都有監管責任，但單憑財政所的人手要監管到位顯然不現實。

（二）鄉鎮財政內控不完善、不到位。隨著鄉鎮財政職能不斷轉變，需要完善鄉鎮財政內控機制建設，通過執行相關制度，規范工作程序，實現鄉鎮財政規范管理目標。但目前由于相關法律法規的規定以及體制機制原因，鄉鎮財政內部控制機制還處于缺位狀態，鄉鎮財政資金就近就地監管還存在“短板”現象，鄉鎮財政內控制度有的尚不健全，部分財政所內部監督工作仍較乏力，內控制度執行不力，內部監督檢查不夠規范。內部監督與外部監督檢查聯系不夠緊密，內控機制建設還不能適應依法理財工作的要求。

（三）鄉鎮財政財務管理不規范、不科學、不透明。目前，鄉鎮財政資金規模越來越大，而鄉鎮有些單位內部財務管理混亂，缺乏有效的內部控制監督機制和手段，造成資金資產損失浪費。有些單位利用虛假發票掩蓋不合規支出套取財政資金；有些單位采用“白條抵庫”、虛構支出業務等方式貪污挪用資金。此外，資產賬外核算、出借銀行賬號等違規違紀現象也時有發生。由于鄉鎮財政內控制度建設不完善，內控制度科學性不強，內控執行不透明等因素，造成鄉鎮財政內部控制簡單等同于內部會計控制，致使內控制度不能有效執行，內控監督走過場。同時，鄉鎮財政隊伍年齡結構老化、干部青黃不接，綜合素質普遍不高，難以適應鄉鎮財政內控機制建設的需要。特別是鄉鎮其他職能部門出于部門利益的考慮對財政的內控監管存在一定抵觸情緒，而財政的協調性不強，容易造成財政“一頭熱”的局面，與按照鄉鎮財政就地就近監管資金的訴求極不相稱。

三、加強鄉鎮財政內控機制建設的對策思路

鄉鎮財政要把加強內控機制建設作為提高財政管理水平的重要手段常抓不懈，實現財政監督職能觸角向基層延伸和鄉鎮財政資金監督的日常化、持續化，從而實現真正意義上的財政資金全覆蓋、無縫隙監管。

（一）夯實基礎，在提高內控機制的規范上求突破。深入貫徹落實《財政部門內部監督檢查辦法》，將內控機制建設作為鄉鎮財政管理的重要環節，擺上議事日程，納入制度設計，統籌考慮，積極推進。要按照“不相容職務相分離”的原則，鄉鎮財政調整內設機構職能，完善相關管理制度和操作規程，建立權責清晰、職能明確、相互制約、運轉高效的內控機制，實現授權與執行分離、執行與審查分離。要抓住鄉鎮財政資金就近就地監管的有利機遇，在推進基本公共服務均等化、建立財權和事權相匹配的機制、建立財政資金可追溯機制等方面，進一步完善內部控制制度，注重制度建設的系統性、科學性和先進性，提升制度建設的執行力，確保各項制度落到實處，從而規范和約束鄉鎮財政管理工作行為。

（二）強化監管，在提高內控機制的執行力上求突破。要發揮鄉鎮財政就地就近實施監管的優勢，建立權責清晰、職責明確、相互制約、運轉高效的內控機制，對本級和上級財政安排的資金以及其他部門、其他渠道下達的財政性資金，實行全面監管。在明確監管范圍的基礎上，從完善規章制度、健全內控機制、提高管理效益等方面入手，建立全面系統的鄉鎮財政內控制度體系，制定、完善預算資金管理、資產管理、辦理流程、政務公開、服務承諾、首問負責、限時辦結、責任追究等規章制度，制度設計要體現創新性、前瞻性和預見性，使工作做到有章可循，做到用制度管權，按制度辦事，靠制度管人，以標準化的流程設計鄉鎮財政業務的管理，建立信息通達、公開公示、監督抽查、考核激勵四項機制，強化內控工作，提高監管水平。

（三）創新方法，在提高內控機制實效上求突破。要建立健全各種基礎數據動態采集機制，在確保數據準確的前提下，加快推進系統應用和數據動態管理，盡快實現鄉鎮財政業務工作信息化管理、無紙化辦公、電子化公示和查詢，并逐步建立流程暢通、數據共享的一體化管理信息系統，為加強對鄉鎮財政資金運行情況的實時監控和跟蹤分析創造條件。要樹立“大監督”理念，建立健全鄉鎮財政高效順暢的內部監督機制，努力做到監督與日常管理同步，監督與資金流向、流程和使用結果同步。在鄉鎮財政業務管理工作中，注重事前、事中、事后監督相結合，注重日常監督與專項監督相結合，通過采取監控、督促、調查、核查、審查、檢查、評價等方法，實現自我發現問題、自我整改糾正、自我規范管理，提高財政資金分配與使用的規范性、安全性、有效性。同時，要把深化內控機制建設作為黨風廉政建設責任制的重要內容，加強組織領導，堅持以制度管人管事，實現鄉鎮財政權利、責任的結合，將財政權力運行的全過程都納入制度約束之下，最大限度地減少體制障礙和制度漏洞，確保財政各項任務順利完成，確保鄉鎮財政資金和財政干部兩安全。

（作者單位：江蘇省如東縣栟茶鎮財政所、河口鎮財政所、如東縣財政局）

責任編輯：欣聞