推動不動產統一登記制度的構想

謝芳

摘要：中國實行不動產分散登記，由此帶來的諸多弊端日益凸顯，解決中國不動產統一登記問題的根本，在于從法理層面理順不動產物權之間的關系，并在此基礎上調整和完善不動產登記和行政管轄制度。本文從不動產統一登記行為性質，分析了不動產分散登記的現狀、弊端，探討了推進中國不動產統一登記的幾個基本問題，特別是提出了推進中國不動產統一登記的構想。

關鍵詞：性質；不動產登記；統一登記；基本問題：構想

《物權法》頒布實施后，建立不動產統一登記制度成為社會各界的企盼，雖然部分地方開展了試點探索，但由于國家層面的制度未建立，總體效果并不明顯。解決中國不動產統一登記問題的根本，在于從法理層面理順不動產物權之間的關系，并在此基礎上調整和完善不動產登記和行政管轄制度。本文從不動產統一登記行為性質，分析了不動產分散登記的現狀、弊端，探討了推進中國不動產統一登記的幾個基本問題，特別是提出了推進中國不動產統一登記的構想。

一、不動產統一登記行為性質

不動產統一登記，是指不動產權利人依法律和相關規定，向國家依法設置的統一登記部門對本人所屬的不動產權屬變動事項記載于不動產登記簿的行為。

關于不動產統一登記的性質，目前國內大致有三種觀點[1]： 一是公法行為說，該說認為不動產統一登記屬于一種公法上的行政行為，體現國家對不動產物權關系的干預，干預的目的旨在明晰各種不動產物權，依法保護物權人的合法權益； 二是證明行為說，該說認為房屋產權管理機關的職責范圍是審查買賣雙方是否具備辦證（ 交付） 條件，至于房屋產權變更登記本身，只是對買賣雙方履行買賣合同的結果進行確認和公示，而不是對房屋買賣合同的審查和批準； 三是私法行為說，該說認為統一登記本質上應為私法行為。我們認為，登記本質上是一種事實行為，它并不能賦予任何人以權利，即登記本身不能創設物權。登記機關的職能，主要在于對不動產物權予以公示，明確權利歸屬，以維護交易安全。因此，統一登記行為是當事人和登記機關雙方的意思表示的一致性表達，而不是行政機關單方面的意思表示[2]。

二、我國不動產登記制度的現狀評述

由于歷史原因，我國的不動產登記制度是建立在計劃經濟時代條塊分割的基礎上，為實現各職能部門分別的行政管理目的而設，登記規范制定主體多頭，而且層級較低，效力較差。這種立法模式導致登記規范的內容不僅散亂，而且互相矛盾。主要表現為登記主體混亂多頭，[3]登記事項不統一，登記程序不規范不透明，登記內容使用查閱困難，已經不能適應現代社會對不動產物權變動公示的客觀要求。第一，不動產登記范圍混亂，名稱亦不規范。第二，不動產登記的規則體系混亂，各自為政現象突出。首先同一不動產登記對象的規則體系混亂。其次不同種類的不動產登記自成體系，混亂和交錯現象非常明顯。第三，不動產登記機構分散，形成多頭登記。

三、中國推進不動產統一登記的幾個基本問題

1.必須首先從法理上合理界定不動產物權之間的關系，明確土地的基礎地位。

從法理上合理界定不動產物權的關系，是不動產統一登記必須要解決的深層次問題。實施中國的不動產統一登記，必須貫徹不動產登記以土地為基礎的原則，這樣才能理順不動產之間的關系，構建科學的、有利于權益保護和不動產利用管理的統一登記體系。

2.不動產登記機關可選擇行政機關

作為不動產統一登記的實施實體，不動產登記機構的設置是實現統一登記的必然要求。目前，對于中國將來不動產登記機關的選擇，主要有三種觀點：一是由人民法院作為登記機關；二是由公證部門或事業單位作為登記機關；三是由行政機關作為登記機關[4]。我們認為結合中國現實狀況，以行政機關作為不動產登記機關較為合適。中國的行政機關長期以來一直擔任不動產登記職責，積累了相當的經驗和基礎。

3.過渡期可通過優化登記機關職權來推進不動產統一登記

在當前不動產分散登記的現實弊端中，不動產登記矛盾和沖突問題以及由此帶來的社會問題是主要的且最為迫切需要解決的問題。因此，是否可以在近期尚未完全實行統一登記的過渡期內，先通過相關制度的完善和機制的構建，優化登記機構職權，實現有限目標；然后再著眼長遠，實現統一登記立法和機構設置。

四、構建統一的不動產登記制度的構想

不動產統一登記制度應解決的主要問題，一是登記范圍，二是登記機構，三是登記程序和登記辦法。

首先，應當建立以土地登記為中心的登記制度，規范登記名稱。

隨著物權制度的發展，土地之上與土地之下可以作各種不同用途的利用，各種空間的利用權也應獲得法律確認，尤其是土地之上房屋的多樣性、單元性以及分層多單元的可讓與特征使其權利結構呈現出極為復雜的狀態。但各種權利實際上都是在土地之上形成的，并圍繞著土地使用權而展開，所以建立以土地登記為中心的登記制度，是十分必要的。

其次，建立不動產統一登記機構，減少不動產流通障礙。

目前關于統一登記機構的設置改革，有代表性的有三種模式： 機構合并模式；機構單設模式；[5]集中辦理模式。[6]我們認為，目前我國統一登記機構建立在第三種模式的基礎上，在各地開辦的政務服務中心內，設置不動產登記中心，專門負責不動產的登記。這是因為目前各不動產登記機關已經儲備了豐富登記的經驗，其中從業人員已經有了相應的職業素質，在此基礎上進行集中辦公改造所花費的成本最低。在政務服務中心內設置不動產登記中心，更能符合物權變動登記公示公信原則的基本內涵和要求，同時避免了現行登記機關相互推諉相互爭持的情況。

第三，完善不動產統一登記程序和登記辦法

實現統一登記程序的法治化，在程序形成、程序設置、程序主體等方面予以法律的規范。為了避免立法上的重復，我們認為應當對不動產統一登記的一般步驟作出規定，根據現行法的總結，[7]不動產統一登記的一般程序可歸總為以下六個步驟： （1） 提出申請； （2） 受理申請（ 收件） 并記征規費； （3） 審查； （4） 公告；（5） 核準登記，登簿并頒發權屬證書；（6） 立卷歸檔。其中的公告僅適用于特定的登記類型。完善不動產統一登記辦法，按照《物權法》的規定制訂不動產統一登記辦法，一是應當就不動產登記的范圍、種類和權證名稱作出統一規定，不允許地方和部門創設新的不動產登記種類和權證名稱，真正保證“物權法定”； 二是規定幾種統一登記模式，但不宜登記模式一刀切。法律上不能授權省級政府自行決定統一登記模式并制訂不動產登記辦法[8]。因為不同的統一登記模式，會有不同的土地與土地附著物登記關系，會有不同的登記條件、程序和期限，會形成不同的登記辦法。為此，在國家出臺不動產登記法規之前，以部門規章的形式調整規范不動產登記，具有迫切的現實意義。（作者單位：新疆師范大學法學院）

參考文獻：

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[2]季秀平. 論不動產登記機構的統一[J] . 淮陰師范學院學報，2009，（5）：626 - 630.

[3]常鵬翱. 不動產登記法的立法定位與展望[J] . 法學，2010，（3）：105 - 111.

[4]程嘯. 未來我國不動產登記法的目標與體系結構[J] . 中國房地產，2010，（11）：16 - 20.

[5]梁榮亞，王崇敏. 不動產登記機構設置探析[J] . 法學論壇，2009，（1）：133 - 137.

[6]歷團結. 統一設置不動產登記機構的可行性分析[J] . 法制與社會，2011，（6）：161 - 162.

[7]程嘯. 論我國不動產登記機構的統一[J] . 中國房地產，2011，（13）：28 - 31.

[8]王利明. 物權法研究[M] . 北京：中國人民大學出版社，2007 年