具體行政行為框架下的政府信息公開

黃超

摘要：根據《政府信息公開條例》的規定，政府信息公開可以分為主動公開和依申請公開兩類。條例對公開的例外事項規定得過于原則和不確定，導致公眾在請求政府信息公開時頻頻遭遇“玻璃門”。因此，必須處理好公開與“例外”的關系，并提供有效的法律救濟。

關鍵詞：具體行政行為；政府信息公開；信息公開的“例外”

一、政府信息公開工作中的具體行政行為

政府信息公開是指政府機關將所掌握的與經濟、社會管理和公共服務相關的信息，以紙質、膠卷、磁帶、磁盤以及其它電子存儲材料等載體主動予以公開或者依申請予以提供的行為。政府信息公開活動都屬于行政行為。但它們是否都屬于具體行政行為，研究其是否為具體行政行為有它特殊的意義：它不僅是是訴訟法律保護適法性的核心概念，具有開放訴訟法律保護的功能，而且有助于解決是否提供法律保護的問題。

我國“條例”對政府信息公開范圍的規定可分為主動公開和依申請公開兩部分：主動公開與依申請公開，首先并不是從政府信息的內容上去界分，而是公開方式上的差別：主動公開是行政機關將政府信息依據法定要求直接予以公開的方式。依申請公開是行政機關需要依據公民、法人或者其他組織申請，才予以公開的方式。

（一）主動公開行為

條例第9-12條規定了主動公開的政府信息范圍，明確政府應主動公開四類事項，并具體規定了各級政府及其工作部門應重點公開的政府信息。但并沒有規定哪些政府信息應當向不特定相對人公開、哪些政府信息應當向特定相對人公開。從理論上說，有四種情形：第一，將公共信息向不特定相對人公開；第二，將公共信息向特定相對人公開；第三，將特定相對人的信息向不特定相對人公開；第四，將特定相對人的信息向特定相對人公開。

（二）依申請公開行為

依申請公開行為與其它依申請行政行為（又稱應申請行政行為）一樣，構成一個具體行政行為。[1]政府公開行為的標的即政府信息，可以是法律事實也可以是法律行為，可以是抽象行政行為也可以是具體行政行為。但政府信息公開行為中的依申請公開行為，所針對的是申請人即特定相對人，只能是具體行政行為而不可能是抽象行政行為。需要通過“條例”來獲得行政復議和行政訴訟保障的具體行政行為，在政府信息公開行為中只有依申請公開政府信息的行為一種。

二、依申請公開政府信息的例外

就其實體法意義而言，具體行政行為是行政相對人行使其自由權的條件和保障。就其程序意義而言，具體行政行為是“通過程序的基本權利保護”這一要求的具體落實。從已經發生的爭議來看，盡管政府信息公開也有有關程序性、形式性問題的爭議，但主要還是有關把握信息公開的例外問題的爭議。

（一）信息公開中的“例外”概況

眾多的政府信息公開規定和“條例”頒布實施后，當公眾真正以此為依據去查詢政府信息時，卻頻頻遭遇“玻璃門”。例如，2005年董銘告上海市房管局拒絕信息公開一案，被告即以房產登記信息屬于個人隱私為由拒絕公開，但在案件審理中，卻又當庭出示了部分申請公開的文件；在案件二審時，被告又突然聲稱所申請公開的“房地產權屬數據”根本不存在，致使對該信息是否應予公開已無進一步審查的必要。[2]

究其原因，首先，條例并未對國家秘密、商業秘密和個人隱私予以界定，這就使行政機關在實際操作中擁有很大的裁量權，可以輕易地將其不愿公開的信息歸入國家秘密、商業秘密和個人隱私的大口袋而拒絕公開。其次，由于條例并未明確規定“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。并且“條例”第14條第1款又規定：行政機關在公開政府信息前，應當依照《保密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。這就使公開的例外事項范圍在實際運作中大大擴張。最后，“條例”第13條又將“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”作為申請公開的前置條件，這與國外信息公開立法通常對申請者不作主體資格限制的做法不相一致，無形中也對信息公開范圍再次作了限制。[3]

（二）如何把握政府信息公開的例外

那么，如何在現實中把握好公開的“例外”規定呢？關鍵是要處理好以下三大關系：即信息公開與國家秘密、商業秘密、個人隱私的關系，這也是落實信息公開制度最大的難點。判定“例外”的標準，一方面要以公共利益為主導進行利益權衡，另一方面，對于可公開可不公開的內容，應當盡可能公開，這也是世界各國政府信息公開的大趨勢。

1.正確處理信息公開與國家秘密的關系。

信息公開和國家秘密之間的關系是《條例》所涉及的最主要、最核心的關系。從本質上講，政府信息公開與保密的價值并不沖突，二者都是為了維護國家安全與利益。國家秘密的界定應嚴格按照現行保密法律法規規定的主體、權限和程序進行。需要注意的是，即便是涉及國家秘密的信息，基于公共利益，也可以在經過法定程序解密并刪除涉密內容后予以公開，這正是條例“以公開為原則”精神的體現。

2.正確處理信息公開與商業秘密的關系。

政府信息公開與商業秘密的關系是《條例》涉及的第二類重要關系。依據我國《反不正當競爭法》等法律文件，商業秘密是具有秘密性、價值性和管理性特征的技術信息和經營信息。如何衡量公共利益與私人利益的大小是界定公開與否的難點，從《條例》的角度，公共利益應當是首先考慮的因素，私人利益只有在符合公共利益或大于公共利益時，才能得到保護；所以應當從有利于盡量擴大公民的參與權和監督權、促進公共健康或環境保護的角度予以考量。比如，不能因為污染企業的商業秘密權而拒絕向公眾公開其相關信息，否則，將可能導致公共健康和環境權益的損害。

3.正確處理信息公開與個人隱私的關系。

落實《條例》還要處理好政府信息公開與個人隱私的關系。隱私權是國際社會廣泛承認與保護的公民基本權利，《條例》所涉及的隱私是指行政機關掌握的構成個人隱私權的信息。目前，個人隱私權雖然還有待于法律的進一步明確，但實踐中判定的標準依然是公共利益與私人利益之間的衡量，這與上述商業秘密公開與否的界定標準相類似。需要強調的是公務人員個人信息的公開問題，建議參照國際通行的做法，確立針對公務人員的“隱私權減損原則”，規定其與職責相關的個人信息不因隱私權而免于公開，因為在這些信息中存在著公共利益，公眾有權、也有必要了解的相關信息，這也正是官員財產公示等相關制度存在的理由。

正如本文所討論的，需要通過“條例”來獲得行政復議和行政訴訟保障的具體行政行為，在政府信息公開行為中只有依申請公開政府信息的行為一種。眾多信息公開申請在申請事項不屬于信息公開范圍或信息不存在等借口前鎩羽而歸。這源于《政府信息公開條例》對公開的例外事項規定得過于原則和不確定，例外事項也因此被普遍認為是信息公開制度的核心所在。故而，欲充分發揮信息公開制度的作用，體現政府在提供信息方面的服務功能，就必須在現實中把握好公開與“例外”的關系。而針對申請公開爭議不斷增長的勢頭，我們必須走好行政和司法救濟途徑，才能更加有效保障公民的知情權。（作者單位：沙縣人民法院）

參考文獻

[1]葉必豐.應申請行政行為判解[M].武漢大學出版社，2000：44.

[2]沈穎.信息公開第一案的陽光效應[N].南方周末，2004-9-2.

[3]章劍生.知情權及其保障——以<政府信息公開條例為例>[J].中國法學，2008（4）：26.