虛假城市化的內生機制與破解對策

成一川

關鍵詞 虛假城市化 失地農民 二元體制 政策設計

導讀：經過幾十年的發展，我國城市化取得了一定的成就，但因政府政策、歷史條件等原因而產生了一些虛假城市化現象。其中，地方政府的數字政績觀是虛假城市化產生的現實原因，二、三產業落后是虛假城市化產生的重要原因，城鄉分離的二元體制結構是虛假城市化產生的根本原因。分析現實中的這些虛假城市化現象，研究和討論該現象產生的內生機制，將有助于地方政府端正城市化態度，采取正確的城市化道路。

一、虛假城市化——我國當前城市化的突出問題

（一）定義與分類

所謂虛假城市化，是指在城市化的進程中，地方政府囿于制度剛性與自身利益的限制，忽視城市化的內在規律，在推進城市化的進程中，采取機會主義行為，盲目追求城市化水平的提高，致使一些在官方話語下已經城市化的地區公共服務、管理體制落后，[1]背離了城市化的基本內涵，造成城市化水平虛高的現象。

（二）文獻綜述

學術界對于我國城市化進程中存在的各種問題，分別從不同的角度進行了深入研究。在已有的研究中，主要可以分為以下幾個方面：

1.對虛假城市化的本質研究

張孝德與許慶明（2005）較深入地研究了城市化過程中存在的虛假行為。張孝德簡要分析了過分夸大政府在城市化過程中作用的危害，指出政府“把城市化的過程簡單看成一個人口增加、行政區變更、圈地搞基礎設施建設，擴大城市規模的過程”所發生的城市化泡沫風險，并分析了其對經濟發展的危害；許慶明則在研究中指出，如果過分強調政府在城市化過程中的作用，不但不能解決城市化滯后的問題，反而會導致“虛假城市化”。兩位學者的研究停留在對城市化的虛假現象的簡單描述，而沒有對虛假城市化的產生機制進行分析。

2.對城中村系列問題的研究

“城中村”影響了城市的發展，并且衍生了許多社會問題，因而“如何改造城中村”成為了學者比較關心的問題，梁木生（2004）從產權的角度探討“城中村”產生的原因并提出了“要改造城中村，必須改變傳統的農村土地產權制度”的觀點；董永紅（2003）提出了“城中村”改造的重點是人居環境、生活方式、管理體制，必須秉持“一村一案”的原則。

3.對城市化進程中失地農民的研究

快速城市化進程中所產生的失地農民問題，蔣和勝（2004）對失地農民的社會保障進行了研究，并建議現今城市化過程應該注重制度創新，建立以就業為支撐的保障體系；徐元明（2004）從失地農民的生存現狀出發，指出政府缺乏明確的將失地農民接納為城市居民的相應政策，并對如何將失地農民轉化為城市居民做出了一定的探討；劉盛和等人（2008）對我國半城市化現象進行了深入研究，并提出了治理的重點。

（三）具體現象

城市經濟和農村經濟在我國城市化的發展中具有舉足輕重的作用，兩者應該齊頭并進，成為城市化的左膀右臂。目前，我國的農村經濟已經被城市經濟遠遠地拋在了后面，不利于城市化進程中城鄉一體化與城市化質量的保障?，F今許多地方政府片面地強調“城市化數字”與“行政范圍人為擴大”，導致了虛假城市化的產生。具體實例如下：

1.城市建成區內“城中村”星羅棋布

“城中村”的出現，是地方政府在推進城市化的過程中，以獲取土地增值收益為目的，逃避公共職責，使失去土地基本生產資料、在官方話語下的“城市居民”，難以獲得城市居民的公共服務而形成的。

以經濟水平和城市化水平都較高且率先全部實現“城市化”的佛山市為例。佛山全市共有村民委員會672個，相當多的行政村落位于城市建成區中，成為典型的“城中村”，具體可見表1。佛山市城中村的面積總和為22平方公里，占佛山市建成區面積139.6平方公里的15.8%。

“城中村”所產生的社會問題不可小覷。“城中村”的居民職業多已非農化，在行政上屬于城市機關與村委會兩者的管轄范圍內，但實際情況是兩者都放手不管。 “城中村”內部實行農村管理體制，公共服務更是村民自主化。原居民大部分遷出，違章建筑遍地都是，并逐漸成為外來務工者追求房租廉價、上班方便的第一選擇。居民成分極其復雜，生活條件非常落后。以廣州市為例，白云區的柯子嶺村原住人口只有1500人，而外來人口則是其4～5倍，天河區的石牌村外來人口達到了本地人口的6倍。正是如此龐大的外來人口和頻繁的人口流動，滋生出許多社會問題。

“城中村”的違章建筑、環境臟亂差、久未改造等現象，是政府與村民雙方博弈的結果。博弈結果為兩者采取“雙方默許合作”的態度，以取得利益最大化——政府通過放任“城中村”自生自滅規避公共職責，村民通過違章搭建、無序出租獲取一定收入。此外，地價的升高和村民的某些合理要求也迫使政府在城中村問題上的不作為。

2.失地農民的不完全城市化

失地農民“不完全城市化”現象主要表現在以下幾個方面：（1）職業與身份的不一致；（2）合法權益得不到保障；（3）就業環境欠佳、就業能力低下；（4）缺乏城市社會的認同感與歸屬感。

失地農民僅僅是戶口上成為了“城市的一員”，卻無法享受到真正的城市居民能夠擁有的社會保障。許多失地農民世世代代以土地為生存根本，精于耕種，除此以外別無他技，進入競爭激烈的勞動力市場，往往沒有競爭力。政府簡單地將其生活空間置換到了城市，但卻沒有充分照顧到再就業問題。農民的耕地為城市所征用，可以象征性獲得一定賠償，但隨后產生的就醫、就業困難和子女教育等問題，則更是深深困擾著失地農民。此外，失地農民與城市居民的既有矛盾也不利于社會和諧發展。

3.城市管理成本增大、土地浪費現象嚴重

虛假城市化現象增大了各級政府在公共服務、城市管理上的成本。這種負面影響主要由于盲目的區劃調整，擴大城市管轄面積，盲目增加城市數量或撤市設區而造成。地方政府通過這種方式，增加了提供公共服務的交易費用，影響了政府提供公共服務的能力，更是降低了為市民解決實際問題的效率。

國土資源部專項調查表明，我國土地浪費現象十分嚴重，許多被“城市化”的土地，其實根本沒有發揮出城市土地的功能。[2]

4.城鄉差距持續擴大化

在中國經濟持續發展和城市化快速推進的背景下，城鄉差距反而不斷擴大?！霸鲩L極”理論和非均衡發展理論表明，在工業化時期內，城鄉差距的產生具有一定的必然性。我國前期城市化的關注點過多地放在了“城市的發展”上，滋生了虛假城市化，許多城市徒有華麗的建筑，卻沒有起到經濟輻射作用，無益于城鄉的聯動發展，沒有及時地通過必要手段緩解城鄉矛盾，制約著國民經濟發展和社會和諧穩定。

1978～2005年，我國城市化水平從17.92%提高到了42.99%，平均每年提高0.93個百分點，但同時農村發展緩慢，城鄉間的差距非但沒有縮小，反而不斷擴大。城鄉二元體制結構在大多數發展中國家存在，但在中國表現尤為突出。美國著名數理統計專家Kuznets曾利用二元結構強度指數（非農產業與農業比較勞動生產率之比）來比較不同國家、地區城鄉二元結構的經濟差異。將我國1978年以來的二元結構強度指數繪制成圖，可以更明顯地看到變化規律。

通過圖1可以清楚看到，改革開放初期，農業比較勞動生產率與非農產業比較勞動生產率的差距縮小，二元經濟結構有所減弱；1985年后，農業比較勞動生產率與非農產業比較勞動生產率的差距擴大，城鄉經濟關系不協調。這直接表現在城鄉收入-支配差距中：1978年，城鄉居民人均可支配收入比為2.6：1，略降后達到1983年的最小值1.8：1，此后情況發生逆轉，2005年農村居民人均可支配收入為3255元，僅為城市居民的31%，兩者可支配收入比為3.2：1；城鄉居民的消費比由1978年的2.9：1，略降后達到1985年的2.2：1，2005年高達3.7：1。

以上問題都是虛假城市化現象在我國的具體表象。它們從人口、土地、社會、環境等各個方面警示我們：虛假城市化所產生的虛高城市化率和城市化泡沫，不利于學者和各類研究機構的研究；不利于有關實踐者與政府單位制定符合實際需要的政策；不利于公眾對于城市化的正確認識，從而產生抵制。

二、虛假城市化內生機制分析

我國城市化過程中出現的虛假城市化現象，有其獨特內生機制。剖析我國虛假城市化現象的內生機制，有助于進一步端正城市化進程中的政策設計。我國虛假城市化的內生機制主要有以下三點：

（一）地方政府的數字政績觀是虛假城市化產生的現實原因

如果地方政府嚴格按照中央政府制定政策的基本意愿執行有關規章政策，實事求是地使用行政與市場相結合的手段推進城市化，是不會出現虛假城市化現象的。然而，部分地方政府將城市化、GDP等有關數據定為官員政績考核的標準之一。為了追求一定的工作政績，地方官員在推進城市化進程中或多或少萌生機會主義思想，通過編造數據、盲目調整行政區劃和無序尋租行為導致虛假城市化的產生。[3]

城市化過程中地方政府的機會主義思想的產生，具有豐富的背景。根據委托——代理理論的基本假設，委托人與代理人之間在目標利益上不完全一致，代理人在具體實行過程中，會冒著機會主義的風險來完成自身利益。委托人與代理人在代理過程中，兩者是信息不完全對稱的兩個主體。委托人所掌握的信息遠遠沒有代理人多，代理人可以通過信息不對稱的特點，以損害委托人的利益而達到其自身目的。同時，地方政府之間的“政績錦標賽”誘導著某些官員向機會主義靠近。

（二）二、三產業落后是虛假城市化產生的重要原因

一個國家或地區的非農勞動力就業情況與該國家或地區的城市化水平存在著密切關系。從工業化國家的工業化與城市化的關系看，城市化從加速增長至緩慢增長與工業化階段基本吻合，主導產業一般都經歷了輕紡工業（勞動密集型）——重化工業（資本密集型）——重加工工業（技術密集型）的發展歷程。工業化與城市化的同步發展，決定了農村剩余勞動力在產業與空間的同步轉移，從具體數據來看，意味著城市化率與非農化率基本上是相似的，均呈“S”形演進趨勢。根據發達國家的歷史規律，可以做出如圖2所示曲線。

在改革開放的一段時間里，我國非農化率與城市化率是相適應的，但從建國以來的60年來看，我國勞動力演替過程中出現了兩個斷層，如圖3所示。第一個斷層的原因是我國建國初期由于國防的需要而率先發展了重工業；第二個斷層的原因則是我國20世紀末期以來進入重加工業階段之后，城市化率持續提高，而非農就業率卻停滯不前。

與發達國家相比，我國第三產業發展還顯滯后。在發達國家和地區，第三產業比例基本在60%以上，吸收了超過60%的勞動力就業。比如我國香港2002年第三產業比重高達82%，吸收了80%的就業人口。同時，我國地區間產業結構趨同化嚴重，極大地制約了我國城市經濟功能發揮。

二、三產業發展滯后、城市經濟功能弱化，導致非農勞動力轉移過程中未能最大程度地進入城市從事城市經濟活動，城市中心對周邊地區的帶動作用不斷弱化。多年下來，農村勞動力進行非農轉化的過程中遇到的剩余勞動力數量龐大、技能低下等難題凸顯，剩余勞動力未能得到充分轉移；同時，城市化地區的各項社會基本設施明顯落后，衍生了一系列社會問題，虛假城市化現象由此產生。

（三）城鄉分離的二元體制結構是虛假城市化產生的根本原因

城鄉二元體制原本是在解放初，糧食短缺、工業極度落后時為了推進工業化的一種不得已的選擇，其在建國初期的短期內刺激了城市的發展，導致城市經濟的超前集聚性，但從本質上來看，它人為地割斷了農村經濟與城市經濟的聯系，使得我國現今城市化進程中農村經濟遠遠落后于城市經濟，農村對城市的供給和消費能力下降。

城鄉二元體制橫亙在中國城鄉之間，割裂了城鄉發展之間的互動紐帶，激化了“三農”問題，更阻礙了城市化進程。城鄉二元結構使得城鄉人口結構轉化與工農業結構調整嚴重錯位；割裂了城市化與工業化的內在聯系，導致城市化進程滯后于工業化進程；使進城農民難以實現市民化，降低了人口的城市化質量；割裂了城市與區域發展的關系，阻礙了合理城鎮體系的形成，是城鄉關系失調的制度性根源，使得城鄉協調發展的有效機制無法建立，不僅阻礙了農村現代化的進程，也阻礙了城市化進程。

三、我國城市化發展的未來

根據中國現代化建設的總體進程，從現在起到本世紀中葉，我國城市化率將提高至75%。這意味著每年平均將增加1%左右的城市化率，也即每年有約1300萬人口從鄉村進入城市地區，對城市的基礎設施、就業崗位、社會保障等各個方面，形成巨大的沖擊。此處需要指出的是，我國從上世紀80年代起，就已呈現勞動力供給過剩的現象，且呈逐年遞增的趨勢。

根據有關學者研究，2020年前，中國將持續面臨較大就業壓力，到2020年勞動年齡人口總規模將達到9.4億。具體預測數據見表2。

在未來的十年內，我國勞動力的供給量將大大超過勞動力的需求量。以2011～2020年經濟增長速度為5%，就業彈性系數為0.13測算，我國勞動力供給與需求之間的剩余情況如表3所示。

以上僅從勞動人口數來揣測我國未來城市化的壓力。未來30年內，我國將陸續有6億多農民轉化為城市居民。倘若地方政府不能端正城市化態度，采取正確的城市化道路，依然進行有量無質的城市化，未來數十年來產生的城市化泡沫將對整個社會造成巨大的負面影響。

對于我國目前的城市化率高而質量低的現象，更多地應該是理性地審視它，發現并解決高速城市化的背后存在著的諸多社會問題。城市化絕不僅僅是簡單的提高城市人口數量這么簡單，要達到既定的中長期目標，任重而道遠。過去所引起的問題，既是我們重新審視過去的典例，更是我們繼續城市化事業的絕好經驗教訓。新型城市化道路，將是我們關注城市化進程的最為理性的思考方式。

參考文獻：

[1]陳豐.從“虛城市化”到市民化：農民工城市化的現實路徑[J].社會科學，2007（2）.

[2]馬雪松.“不完全城市化”的負面影響及其應對建議[J].江西社會科學，2008（1）.

[3]溫立洲.城市管理視角下的城市化問題及其解決途徑[J].城市研究.2010（4）.

■責任編輯：王 縉